II OSK 1660/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku [...] z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/20 w sprawie ze sprzeciwu Związku [...] z siedzibą w Warszawie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Związku [...] z siedzibą w Warszawie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Związek [...]. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz 138 § 2 K.p.a., które to naruszenie polegało na przyjęciu przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji nr [...] z [...] września 2019 r. była wadliwa z uwagi na niedokonanie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: PINB) żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy czasowa zamiana sposobu użytkowania lokalu, wprowadzona decyzją Dzielnicowej Komisji Planowania Gospodarczego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Śródmieście z [...] marca 1962 r., znak [...], została uchylona, podczas gdy w istniejącym stanie faktycznym brak jest realnej możliwości podjęcia przez organ I instancji, jak również przez strony postępowania, jakichkolwiek działań mogących pozwolić ustalić, czy przedmiotowy sposób użytkowania został zmieniony, o czym świadczy treść pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieścia z [...] lutego 2016 r., a tym samym w sprawie brak jest okoliczności, których wyjaśnienie miałoby istotny wpływ na jej rozstrzygnięci, co oznacza, że nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Związek [...]wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym – mimo odmiennego wniosku autora skargi kasacyjnej w tej mierze. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a., należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność tego zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95). Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na niewyjaśnianie przez organ pierwszej instancji dwóch kluczowej kwestii, tj. ustalenia, czy dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jeśli tak, to czy stwierdzony sposób użytkowania ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Wydanie zaś decyzji umarzającej postępowanie mogłoby nastąpić wyłącznie w sytuacji bezspornego ustalenia, że nie doszło do zmiany sposób użytkowania spornego lokalu. Według MWINB, dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstawy do takiego stwierdzenia. Zajmując zaś stanowisko, według którego, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza ramy wyznaczone dyspozycja art. 136 K.p.a., organ odwoławczy odnotował, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, nie poczynił żadnych nowych ustaleń, mimo wyraźnych wytycznych WSA w Warszawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko MWINB w tej mierze. Organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku nałożonego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. W dalszym ciągu nie ustalił, jaki był legalny sposób użytkowania obiektu przed zmianą dokonaną w 2015 r. Z rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji PINB po części przytaczającej wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 283/18, rozpoczynających się od zwrotu: "Ponownie rozpatrując całość materiału dowodowego (...)" PINB nie stwierdził, czy i kiedy zakończyło się użytkowanie obiektu jako biura, na które uzyskano zezwolenie w decyzji z 1962 r. Odnotowując zaś użytkowanie pomieszczeń jako galerii wnętrzarsko-meblowej z częścią gastronomiczną, w stosunku do tego sposobu użytkowania odniósł nowy sposób użytkowania w postaci działalności coworkingowej z usługą gastronomiczną. Wbrew wytycznym Sądu, organ pierwszej instancji nie ustalił kiedy zakończyło się tymczasowe, ale legalne użytkowanie spornej części obiektu jako pomieszczeń biurowych. Nie wyraził stanowiska co do legalności użytkowania pomieszczeń jako galerii wnętrzarsko-meblowej z częścią gastronomiczną. Organ odwoławczy trafnie odnotował jeszcze, że ustalenia kontroli z dnia 15 grudnia 2015 r., materiał fotograficzny dołączony do protokołu kontroli oraz informacja z rejestru przedsiębiorców mogą wskazywać na prowadzenie w lokalu działalności gastronomicznej. Charakter ewentualnej działalności z zakresu coworkingu wymaga zatem zakwalifikowania z uwzględnieniem również tych dowodów. W związku z tym zauważyć trzeba, że ocena rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz deklaracja inż. P. J., dotycząca warunków sanitarno-higienicznych, oceniały dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania w odniesieniu do galerii wnętrzarsko-meblowej z częścią gastronomiczną. Wszelkie opinie w niniejszej sprawie mają zaś, jak wynika z poprzedzających uwag, znaczenie tylko w sytuacji, gdy odnoszą się do bezspornie ustalonego ostatniego przed zmianą legalnego sposobu użytkowania oraz precyzyjnie ustalonego sposobu użytkowania wynikającego ze zmiany dokonanej w 2015 r. Jeśli zaś przeprowadzone dowody z ocen i opinii, mające pozwolić na ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, opierały się na porównaniu innych sposobów użytkowania, niż te, które zostaną ustalone, jako rzeczywisty ostatni legalny sposób użytkowania oraz precyzyjnie określony nowy sposób użytkowania, należy ponowić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Warto także podkreślić, że ponowne prowadzenie postępowania dowodowego nie wyklucza ponownej oceny uzyskanych już dowodów. Odnosząc się do zarzutu kasacji należy jednak przede wszystkim stwierdzić, że ocena Sądu pierwszej instancji została powzięta w warunkach istnienia w aktach dowodu z informacji z dnia 29 lutego 2016 r. W tej sytuacji teza o braku możliwości wykonania wskazań Sądu z powodu okoliczności wskazanych w tej informacji oznacza w istocie sprzeczność z oceną prawną. Nie można zaś oprzeć zarzutu kasacji na twierdzeniach sprzecznych z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Nieuzupełnienie i brak pełnej analizy materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, świadczące o niewykonaniu wytycznych Sądu, stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Brak ten nie mógł zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Tego rodzaju naruszenia mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie. W konsekwencji nie jest zasadny zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.