VII SA/Wa 2300/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. W. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] (dalej: "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") z [...] lipca 2019 r., nr: [...], którym organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB w [...]") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w przedmiocie miejsc postojowych dla samochodów osobowych zlokalizowanych na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W ramach przeprowadzonej 30 marca 2017 r. kontroli organ ustalił, że na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...] wykonano 14 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. PINB w [...] postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2017 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych i zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...] do przedstawienia w określonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...]. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 48 ust 3 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na realizacji miejsc postojowych dla samochodów osobowych - bez wymogu wykonania robót zabezpieczających budowę - i nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. J. [...] w [...] obowiązek przedstawienia w terminie do 31 października 2017 r. stosownych dokumentów. Pismem z 5 października 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] zwróciła się do organu powiatowego o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania decyzji Burmistrza Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy dotyczące przedmiotowej inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] października 2017 r. zawiesił postępowanie administracyjne. Pismem z 28 lutego 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] zwróciła się do organu powiatowego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania oraz przedłożyła żądane postanowieniem [...]WINB Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. dokumenty. Po analizie przedłożonych dokumentów, PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. ustalił Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 2.500,00 zł z tytułu samowoli budowlanej dotyczącej obiektu budowlanego kat. XXII - 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych zlokalizowanych na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie miejsc postojowych dla samochodów osobowych zlokalizowanych na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie zostało wszczęte w związku z ustaleniem, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] wykonała na terenie działek nr ewid. [...] położonych w [...] 14 miejsc postojowych. Z sentencji zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, iż dotyczy ono inwestycji polegającej na budowie 10 miejsc postojowych. Organ odwoławczy zaznaczył następnie, iż Wspólnota przedłożyła projekt budowlany "Budowa parkingu na 10 miejsc postojowych kategoria XII", z którego wynika, że przedmiotem opracowania jest inwestycja polegająca na budowie parkingu na 10 miejsc postojowych, położonego na nieruchomości w [...] przy ul. [...], ul. [...] składającej się z działek nr ewidencyjny: [...]. Również z projektu zagospodarowania działki znajdującego się w projekcie wynika, że parking składa się z 10 miejsc postojowych. Organ odwoławczy następnie powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W związku z zaistniałymi rozbieżnościami [...]WINB zlecił PINB w [...] uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie oględzin z zachowaniem wymogów określonych w art. 79 k.p.a. na działkach o nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...], celem bezspornego ustalenia ilości miejsc postojowych zlokalizowanych na w/w działkach. W wykonaniu powyższego organ powiatowy 8 lipca 2019 r. przekazał protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych 12 czerwca 2019 r. wraz z materiałem zdjęciowym i szkicem sytuacyjnym. Z ustaleń dokonanych przez przedstawicieli PINB w [...] wynika, że nie było możliwe dokładne ustalenie ilości miejsc postojowych z powodu braku większości linii wydzielających miejsca. Stwierdzono istnienie 4 miejsc parkingowych od strony ul. [...]. W tym miejscu organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają legalnej definicji miejsc postojowych oraz parkingu. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że parking jest to wydzielone miejsce przeznaczone do parkowania samochodów (por. Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN). Jak ocenił organ odwoławczy sam fakt przetrzymywania na nieruchomości samochodów nie przesądza o istnieniu miejsc postojowych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...] istniały 4 wydzielone miejsca postojowe. Natomiast z przedłożonej dokumentacji projektowej wynikało, że inwestor zamierzał zrealizować dziesięć miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Następnie organ odwoławczy powołując się treść art. 28 ust. 1, art. 29 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ocenił, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o samowolnym wykonaniu parkingu powyżej 10 miejsc postojowych, co – zdaniem organu odwoławczego - eliminuje możliwość działania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że na działkach nr ew. [...] położonych w [...] przy ul. [...] w sposób legalny istnieć może dziesięć miejsc postojowych (co wynika z projektu budowlanego, a ponadto jest zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy zaznaczył, że w sytuacji, w której okazałoby się, iż w/w wymieniona ilość miejsc postojowych została zwiększona, organ powiatowy będzie miał podstawy do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego w tym zakresie. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. w całości i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji w sprawie miejsc postojowych dla samochodów osobowych zlokalizowanych na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. W skardze na postanowienie [...]WINB strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a w efekcie wydane błędnego postanowienia o jego umorzeniu, - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie wydanego postanowienia na niepełnym materiale dowodowym w szczególności braku zweryfikowania przez organ technologii wykonania obiektu budowlanego w postaci parkingu oraz prac polegających na utwardzeniu terenu, braku zweryfikowania ich rzeczywistego wykorzystywania świadczącego o celu przeprowadzonych robót, braku zweryfikowania rzeczywistej ilości miejsc postojowych jakie zostały wybudowane na terenie wspólnoty mieszkaniowej, - art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli i zasady przekonywania wskutek braku poczynienia istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaleń faktycznych, braku odniesienia się do różnic w technologii wykonania obiektu budowlanego w postaci parkingu oraz prac polegających na utwardzeniu terenu oraz ich rzeczywistego wykorzystywania świadczącego o celu przeprowadzonych robót, - art. 29 ust 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten odnosi się do wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w sytuacji gdy przepis ten mówi wyłącznie o miejscach postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, - § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego pominięcie, co skutkowało wadliwym przyjęciem przez organ niemożności ustalenia rzeczywistej ilości miejsc postojowych, wybudowanych przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...] o ile nie są wydzielone liniami, - art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich pominięcie, co skutkowało brakiem rozważenia przez organ możliwości kwalifikacji robót związanych z utwardzeniem terenu działki jako budowy parkingu pomimo, iż utwardzenie działki jak i wykonanie części parkingowej zostały wykonane w tej samej technologii ze względu na rodzaj użytych materiałów. Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci dwóch zdjęć wykonanych z terenu wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na okoliczność wykazania rzeczywistego sposobu wykorzystywania miejsc parkingowych oraz tzw. utwardzenia terenu przez członków ww. wspólnoty mieszkaniowej. Strona skarżąca wniosła ponadto o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie organowi odwoławczemu sprawy do ponownego jej rozpatrzenia celem podjęcia zgodnych z prawem czynności w przedmiotowej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych na rzecz skarżącego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zarzuty w niej podniesione skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 poz. 1186, dalej: "Prawo budowlane:) umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w przedmiocie miejsc postojowych dla samochodów osobowych zlokalizowanych na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Istotą postępowania w sprawie niniejszej było zatem ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie przyjmując, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o samowolnym wykonaniu parkingu powyżej 10 miejsc postojowych, a tym samym przyjęcie przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie brak było możliwości działania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego należało uznać za przedwczesne, bowiem jak słusznie podniesiono w skardze, organ wydając je oparł się na niepełnym i częściowo sprzecznym materiale dowodowym, a ponadto zaniechał rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W tym zakresie za uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na ustalenia poczynione przez przedstawicieli PINB w [...] wskazał, iż w dacie orzekania przez organ nie było możliwe dokładne ustalenie ilości miejsc postojowych z powodu braku większości linii wydzielających miejsca. Niemniej ze szkicu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do protokołu z dnia 25 maja 2017 r. (k.66) organ pierwszej instancji przyjął istnienie 14 miejsc postojowych w tym 4 oznaczonych. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, iż na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...] istniały 4 wydzielone miejsca postojowe, a zatem – zdaniem organu odwoławczego - nie można przyjąć, iż na nieruchomości wybudowano więcej niż 10 miejsc parkingowych. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "miejsce postojowe". W ocenie Sądu, organ odwoławczy definiując pojęcie miejsca parkingowego nieprawidłowo uznał, iż o miejscu parkingowym możemy mówić jedynie w sytuacji, gdy jest ono w jakikolwiek sposób oddzielone. Zdaniem Sądu przyjęcie w przedmiotowej sprawie, że na nieruchomości wybudowano cztery miejsca postojowe, bowiem tylko cztery miejsca postojowe zostały wydzielone uznać trzeba za nieprawidłowe. Powyższe stwierdzenie stoi w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W ramach postępowania naprawczego sporządzono projekt budowlany spornej inwestycji obejmujący działki nr [...]. Projekt ten był podstawą ustaleń faktycznych organu. Z projektu zagospodarowania terenu (k. 139 akt adm.), strona 16 projektu, wynika, że sporządzono projekt budowlany obejmujący parking na 10 samochodów, w tym jedno miejsce dla osoby niepełnosprawnej. Na części działki [...] bezpośrednio przylegającej do działki [...] pozostawiono ok. 3 metrowy pas na którym nie przewidziano w projekcie miejsca postojowego. Z kolei dokumentacja zdjęciowa stanowiąca załącznik do protokołu z dnia 12 czerwca 2019 r., k. 180) wskazuje, że teren ten (bezpośrednio przy budynku położonym na działce nr [...]) jest wykorzystywany do parkowania samochodów. Jak słusznie wskazano w skardze część parkingowa objęta projektem, jak i część nim nie objęta, zostały wykonane w ten sam sposób, tą samą technologią w postaci ułożenia płyt ażurowych. Co więcej z materiału dowodowego wynika, że zarówno cześć projektu zagospodarowania terenu na której przewidziano parking, jak i cześć nie objęta wykorzystywane są w ten sam sposób, tj. jako miejsce do parkowania samochodu. Wobec powyższego nie można traktować tych części odmiennie W ocenie Sądu o charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia zaparkowania pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Tym bardziej, że stanowi jedną całość użytkową z pozostałymi miejscami postojowymi. Przyznać jednak rację trzeba organowi odwoławczemu, iż istotnie sam fakt przetrzymywania na nieruchomości samochodów nie przesądza o istnieniu miejsc postojowych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W ocenie sądu odróżnić jednak trzeba sytuacje chwilowego przetrzymywania pojazdu na nieprzeznaczonej do tego powierzchni od sytuacji (prawdopodobnie) regularnego, długotrwałego przetrzymywania pojazdów na powierzchni identycznej do pozostałych miejsc postojowych, tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu sam fakt stałego przetrzymywania samochodu na nieruchomości przesądza o istnieniu miejsc postojowych. Mając powyższe na względzie, stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy rozpatrując omawianą sprawę nie dokonał prawidłowych ustaleń. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien w sposób jednoznaczny ustalić ile miejsc parkingowych zostało wybudowanych na nieruchomości i ile w ten sposób jest wykorzystywanych. Ustalając powyższe organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę stan faktyczny istniejący na omawianej nieruchomości. Dopiero po ustaleniu powyższego organ odwoławczy powinien ocenić, czy w sprawie niniejszej doszło do samowolnego wykonania parkingu powyżej 10 miejsc postojowych, uzasadniającego podjęcie przez organy działań w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a., rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.