V SA/Wa 1305/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi L... Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... maja 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry oddala skargę. Przedmiotem skargi L. w K. (dalej: "skarżąca", "strona" lub "spółka") jest decyzja Ministra Finansów (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 15 października 2018 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...] przy ul. [...], województwo małopolskie. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister odmówił udzielenia spółce wnioskowanej koncesji wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, że limit lokalizacji kasyn gry w [...] został wykorzystany. Po rozparzeniu odwołania strony, decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2019 r. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 165, ze zm.), dalej: "u.g.h.", w miejscowościach liczących do 250 tys. mieszkańców może być zlokalizowane jedno 1 kasyno gry. Na każde kolejne rozpoczęte 250 tys. mieszkańców liczbę dozwolonych kasyn gry zwiększa się o 1, ale łączna liczba kasyn gry w województwie nie może być jednak wyższa niż 1 kasyno na każde pełne 650 tys. mieszkańców województwa. Minister stwierdził, że w latach 2017 i 2018 limit koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie małopolskim wynosił 5, w tym 4 koncesje mogły zostać udzielone na prowadzenie kasyna gry w [...]. Powołując się na informacje otrzymane z Głównego Urzędu Statystycznego organ ustalił bowiem, że: – liczba mieszkańców w województwie małopolskim wynosi 3.382.260, a liczba mieszkańców [...] to [...] (stan na 31 grudnia 2016 r.), – liczba mieszkańców w województwie małopolskim wynosi 3.391.380, a liczba mieszkańców [...] wynosi [...] (stan na 31 grudnia 2017 r.). Organ wyjaśnił, że gdy wygasa koncesja na prowadzenie kasyna gry to informacja o mającym nastąpić ich wygaśnięciu jest publikowana nie później niż 9 miesięcy przed dniem ich wygaśnięcia, na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, wraz z informacją o wolnych lokalizacjach w miejscowości oraz województwie (art. 50 ust. 1 u.g.h). Jeżeli zaś z tej informacji wynika, że w chwili wygaśnięcia koncesji lub zezwolenia brak będzie innych wolnych lokalizacji, wniosek o udzielenie koncesji lub zezwolenia składa się w terminie 3 miesięcy od opublikowania informacji (art. 50 ust. 2 u.g.h.). Organ podał, że 22 maja 2017 r. i 4 sierpnia 2017 r. na stronie internetowej Ministerstwa Finansów opublikowane zostały informacje o czterech wygasających koncesjach na prowadzenie kasyna gry w województwie małopolskim. Do Ministerstwa wpłynęło 6 wniosków o udzielenie koncesji w tym województwie, a zatem więcej niż liczba wolnych lokalizacji i w konsekwencji 28 listopada 2017 r. na tablicy ogłoszeń i w BIP na stronie internetowej Ministerstwa Finansów opublikowane zostało zawiadomienie o przetargu nr [...] o udzielenie pięciu koncesji na prowadzenie kasyn gry w ww. województwie. Po zakończeniu postępowania przetargowego, [...] marca 2018 r. został opublikowany "Komunikat dotyczący postępowania przetargowego w sprawie udzielenia pięciu koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie małopolskim", w którym zamieszczono informacje o wyniku tego postępowania wraz ze wskazaniem punktacji uzyskanej przez poszczególne oferty. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Minister Finansów decyzją z [...] maja 2018 r. udzielił trzech koncesji na prowadzenie kasyna gry spółkom T. (w [...]), Z. (w [...]) oraz C. (w [...]). Wskutek przydzielenia mniejszej liczby koncesji niż wynikała z ogłoszenia o przetargu, pozostały dwie niewykorzystane lokalizacje na kasyno gry w województwie małopolskim, w tym jedna w [...]. W dniu 6 czerwca 2018 r. na stronie internetowej Ministerstwa Finansów opublikowana została informacja na temat dozwolonej liczby kasyn gry w poszczególnych województwach i miastach, z której jednoznacznie wynikało, że na terenie województwa małopolskiego wolne są jeszcze dwie lokalizacje na prowadzenie kasyna gry. Termin do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...] upływał 6 września 2018 r. W następstwie ogłoszenia ww. informacji do Ministerstwa Finansów wpłynęły (z zachowaniem terminu) dwa wnioski, tj. wniosek Z. o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...] (19 lipca 2018 r.) oraz wniosek P. o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...] (23 lipca 2018 r.). Z uwagi na fakt, że w terminie 3 miesięcy od dnia ukazania się informacji o liczbie wolnych lokalizacji w województwie małopolskim liczba wniosków, które wpłynęły do Ministerstwa Finansów równała się liczbie wolnych lokalizacji, brak było przesłanek do ogłoszenia przetargu. W konsekwencji Minister w trybie bezprzetargowym i w oparciu o złożone wnioski przeprowadził postępowania administracyjne w sprawie udzielenia wnioskowanych koncesji. Organ podniósł, że skarżąca złożyła swój wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...] przy ul. [...] 15 października 2018 r., czyli po upływie terminu wynikającego z art. 50 ust. 2 u.g.h. Termin określony w tym przepisie ma charakter terminu zawitego, a nie instrukcyjnego, zatem jego zachowanie powoduje powstanie stosunku materialnoprawnego polegającego na tym, że wnioskodawca składając wniosek o koncesję ma możliwość skutecznego ubiegania się o jej uzyskanie. Upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem takiej możliwości. Tym samym skarżąca nie może skuteczne ubiegać się o udzielenie takiej koncesji. W skardze na decyzję Ministra z [...] maja 2019 r. spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art. 187 § 1 w zw. z art. 180 § 1 i art. 191 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 800), dalej: "O.p.", poprzez niezebranie przez organ kompletnego materiału dowodowego, jak i pominięcie oceny istotnych dowodów, skutkujące wystąpieniem istotnych braków w materiale dowodowym, powstałych z powodu bezzasadnej akceptacji przez Ministra faktu zignorowania przez organ pierwszej instancji (zatem również Ministra) elementarnych i istotnych w sprawie dowodów wskazanych przez stronę, m.in. umieszczonego na stronie internetowej Ministra Finansów pliku pt. "Informacje na temat dozwolonej liczby kasyn gry /województwa i miasta/" z 21.08.2018 r. co przy rażącym naruszeniu ww. przepisów spowodowało niesłuszne wydanie decyzji negatywnej dla skarżącej; 2) art. 121 § 1 O.p. poprzez przyjęcie przez organ za zgodne z prawem umieszczanie informacji o wolnych lokalizacjach kasyn przez Ministra Finansów na podstronach ministerstwa niezwiązanych z działalnością w zakresie kasyn, dla której przeznaczone były dedykowane kasynom podstrony portalu mofnet.gov.pl, zatem akceptację faktu, iż zainteresowane uzyskaniem informacji o wolnych lokalizacjach kasyn strony nie odnajdywały takich informacji na podstronie ministerstwa dedykowanej kasynom, lecz musiały jej szukać na stronie ukrytej wśród nieaktualnych deklaracji VAP, sprzed wielu lat, co powoduje, iż wobec organu nie można mówić o jakiejkolwiek transparentności, a tym bardziej zaufaniu; 3) art. 210 § 1 ust. 6 O.p., przejawiające się w braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 50 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. przejawiające się w dokonanej przez Ministra odmowie udzielenia koncesji pomimo faktycznego dochowania przez stronę 3-miesięcznego okresu na złożenie wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...] od 21.08.2018 r., czyli od dnia wydania przez Ministra informacji o wolnej lokalizacji w województwie małopolskim; 5) art. 33 ust. 2 u.g.h. poprzez nieogłoszenie nieprzeprowadzenie przetargu na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna w [...], pomimo wpływu do organu w terminie krótszym niż 3 miesiące od ogłoszenia z 21.08.2018 r. więcej niż jednej oferty, co miało kluczowy wpływ na wynik sprawy. Strona podniosła, że na stronie Ministra Finansów, która nie była podstroną przeznaczoną dla podmiotów ubiegających się o koncesję na kasyna, lecz była głęboko ukryta wśród podstron dotyczących starych formularzy podatkowych (adres: Ministerstwo Finansów [PL] I https://www.finanse.mf.gov.pl/inne-podatki/formularze-wynik2/-/asset_publisher/Px5S/document/id/6283771?redirect=http%3A%2F%2Fwww. finanse.mf.gov.pl%2Finne-podatki%2Fformularze-wynik2%3F...) ukazał się komunikat pt. "Informacje na temat dozwolonej liczby kasyn gry /województwa i miasta/" datowany na 05.02.2018 r. w którego treści znajdował się zapis: "[...]" i dalej: "W związku z wygasaniem 4 koncesji i 1 wolną lokalizacją trwa postępowanie przetargowe [...]". Zdaniem skarżącej taka informacja nie upoważniała jeszcze wówczas żadnego podmiotu do składania wniosku o udzielenie koncesji na kasyno w [...] bowiem nie było wolnych lokalizacji, zaś o nowych wolnych lokalizacjach Minister powinien był ogłosić stosowną informację. Skarżąca nie zgadza się więc z organem, że informacja o wolnych lokalizacjach ukazała się 6 czerwca 2018 r., lecz dopiero we wrześniu 2018 i to z datą komunikatu opisaną jako 21.08.2018 r. na stronach ministerstwa dedykowanych kasynom. Na podstronie Ministra Finansów dotyczącej kasyn ukazała się bowiem informacja dotycząca województwa małopolskiego w postaci komunikatu datowanego na 21.08.2018 r., gdzie napisano: "6. Województwo Małopolskie /ludność: 3.391.380/ liczba dozwolonych kasyn: 5 liczba udzielonych koncesji: 3 wolne lokalizacje na województwo: [...] - [...] - [...]". Spółka dodała, iż posiada plik zawierający "Informację na temat dozwolonej liczby kasyn gry /województwa i miasta/" wyemitowany przez organ z datą 21 sierpnia 2018 r., w formacie "pdf", zgrany ze strony Ministerstwa. Według skarżącej nawet gdyby przyjąć, że 6 czerwca 2018 r. Minister opublikował sporną informację na jakiejś części strony ministerstwa, to i tak podanie przez Ministra z datą 21.08.2018 r. (nawet przyjmując, że już kolejnej) "Informacji na temat dozwolonej liczby kasyn gry /województwa I miasta/" implikowała możliwość, a wręcz pełne prawo skarżącej, do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna w [...] w terminie 3 miesięcy od ukazania się takiej informacji, a zatem do listopada 2018 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ, uznaje je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (dalej: "u.g.h.") wprowadza ograniczenia w lokalizacji kasyn gry, uzależniając liczbę dozwolonych kasyn gry w danej miejscowości od liczby mieszkańców tej miejscowości (1 kasyno na każde rozpoczęte 250 tys. mieszkańców), i liczby mieszkańców województwa (1 kasyno na każde pełne 650 tys. mieszkańców województwa). Wskazane wyżej uwarunkowania powodują, że minister właściwy do spraw finansów publicznych może na podstawie art. 32 ust. 1 u.g.h. udzielić koncesji na prowadzenie kasyna gry tylko wówczas, gdy w danej miejscowości oraz województwie są wolne lokalizacje. W rozpoznawanej sprawie w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry (tj. [...] października 2018 r.) brak było wolnych lokalizacji w miejscowości, której dotyczył wniosek. Z opublikowanej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów 5 października 2018 r. "Informacji na temat dozwolonej liczby kasyn gry /województwa i miasta/" wynika, że w [...] udzielono koncesji na cztery kasyna gry i tym samym wykorzystany został ustawowy limit wolnych lokalizacji na prowadzenie kasyna gry w tej miejscowości. Niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące wadliwości postępowania polegającej na braku przeprowadzenia przetargu na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna. Ustawa o grach hazardowych reguluje kwestię dotyczącą składania wniosków o udzielenie koncesji na kasyno gry w sytuacji, gdy w danej miejscowości działają już kasyna gry, zaś w wypadku wygaśnięcia koncesji nie będzie innych wolnych lokalizacji. W myśl art. 50 ust. 1 u.g.h., w przypadku gdy wygasa koncesja na prowadzenie kasyna gry, informacja o mającym nastąpić wygaśnięciu jest publikowana nie później niż 9 miesięcy przed dniem wygaśnięcia koncesji na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, wraz z informacją o wolnych lokalizacjach w miejscowości oraz województwie. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.g.h. jeżeli z informacji, o której mowa w ust. 1, wynika, że w chwili wygaśnięcia koncesji lub zezwolenia brak będzie innych wolnych lokalizacji, wniosek o udzielenie koncesji lub zezwolenia składa się w terminie 3 miesięcy od opublikowania informacji, o której mowa w ust. 1. W celu zagwarantowania transparentności i obiektywizmu postępowania o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry, ustawodawca w art. 33 ust. 2 u.g.h. przewidział, że w przypadku gdy o koncesję ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w ustawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych (jako organ właściwy do udzielenia koncesji - zob. art. 32 ust. 1 u.g.h.) ma obowiązek ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu. Przetarg taki przeprowadza powołana przez Ministra Rozwoju i Finansów (zob. art. 33 ust. 3 u.g.h.) komisja przetargowa na podstawie przepisów rozporządzenia ministra właściwego do spraw finansów publicznych wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 33 ust. 5 u.g.h. W rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 50 ust. 1 u.g.h. w dniach 22 maja 2017 r. i 4 sierpnia 2017 r. na stronie internetowej Ministerstwa Finansów zostały opublikowane informacje o czterech wygasających koncesjach na prowadzenie kasyna gry, udzielonych w [...]. Po przeprowadzeniu przetargu Minister Finansów decyzją z [...] maja 2018 r. udzielił trzech koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...], wobec czego pozostała jedna niewykorzystana lokalizacja na kasyno gry w [...]. W opublikowanej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów 6 czerwca 2018 r. "Informacji na temat dozwolonej liczby kasyn gry /województwa i miasta/" organ zamieścił informację o dwóch wolnych lokalizacjach na województwo małopolskie oraz, że w [...] udzielono koncesji na trzy kasyna gry. 21 sierpnia 2018 r. organ zamieścił na stronie internetowej Ministerstwa Finansów informację o wpłynięciu dwóch wniosków o udzielenie koncesji na kasyno gry – złożonego 19 lipca 2018 r. wniosku o udzielenie koncesji na kasyno gry zlokalizowane w [...] i złożonego 23 lipca 2018 r. wniosku o udzielenie koncesji na kasyno gry zlokalizowane w [...]. Jednocześnie została opublikowana zaktualizowana na 21 sierpnia 2018 r. "Informacja na temat dozwolonej liczby kasyn gry /województwa i miasta/", z której wynikało, że są dwie wolne lokalizacje na województwo małopolskie oraz że w [...] udzielono koncesji na trzy kasyna gry. 5 października 2018 r. organ zamieścił na stronie internetowej Ministerstwa Finansów informację o złożonym 23 lipca 2018 r. jednym wniosku o udzielenie koncesji na kasyno gry zlokalizowane w [...]. Jednocześnie została opublikowana zaktualizowana na 5 października 2018 r. "Informacja na temat dozwolonej liczby kasyn gry /województwa i miasta/", z której wynikało, że jest wolna jedna lokalizacja na województwo małopolskie oraz że w [...] udzielono koncesji na cztery kasyna gry i że został wyczerpany limit na lokalizacje w tej miejscowości . Z opisanych wyżej okoliczności wynika, że opublikowana na stronie internetowej Ministerstwa Finansów 21 sierpnia 2018 r. "Informacja na temat dozwolonej liczby kasyn gry /województwa i miasta/" nie była informacją, o której mowa w art. 50 ust. 1 u.g.h. (tj. informacją o mającym nastąpić wygaśnięciu koncesji na prowadzenie kasyna gry), gdyż informacje o mającym nastąpić wygaśnięciu koncesji na 4 kasyna gry w [...] zostały opublikowane na stronie internetowej urzędu obsługującego organ w dniach 22 maja 2017 r. i 4 sierpnia 2017 r., natomiast w ogłoszeniu z 6 czerwca 2018 r. organ zamieścił zaktualizowaną informację o wolnych lokalizacjach w miejscowości i województwie, z której wynikała aktualna liczba wolnych lokalizacji w województwie małopolskim, po udzieleniu trzech koncesji na prowadzenie kasyn gry w [...] w wyniku przeprowadzonego przetargu. Ogłoszenie z 21 sierpnia 2018 r. wiązało się z opublikowaniem informacji o złożeniu wniosków na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry, w tym jednego wniosku dotyczącego lokalizacji kasyna gry w [...] i łącznie z tym ogłoszeniem została opublikowana zaktualizowana informacja o wolnych lokalizacjach w miejscowości i województwie. Ponieważ po publikacji ogłoszenia informacji o wolnych lokalizacjach w miejscowości i województwie z 6 czerwca 2018 r., z której wynikała informacja o możliwej jednej wolnej lokalizacji do udzielenia koncesji na kasyno gry w [...], wpłynął tylko jeden wniosek o udzielenie takiej koncesji, organ nie miał obowiązku przeprowadzenia przetargu, o którym mowa w art. 33 ust. 2 u.g.h. Jak już wyżej wskazano, w dacie w której wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w [...], złożony 19 lipca 2018 r. wniosek innego podmiotu o udzielenie koncesji na kasyno gry w [...] został już rozpatrzony i została przyznana koncesja, wobec czego limit lokalizacji kasyn gry w [...] został już rozdysponowany. Niezasadny jest zarzut dotyczący nieprawidłowej publikacji ogłoszenia w trybie art. 50 ust. 1 u.g.h. Przepis ten przewiduje obowiązek opublikowania informacji o mającym nastąpić wygaśnięciu koncesji na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, wraz z informacją o wolnych lokalizacjach w miejscowości oraz w województwie. W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajdują się wydruki ogłoszeń opublikowanych zgodnie z art. 50 ust. 1 u.g.h. i art. 33 ust. 1 u.g.h. na stronie internetowej Ministerstwa Finansów w zakładce: finanse.mf.gov.pl/Inne podatki – Podatek od gier – gry hazardowe/ Koncesje na prowadzenie kasyna gry/Informacje o złożonych wnioskach o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry oraz / Koncesje na prowadzenie kasyna gry/Wykaz wolnych lokalizacji na prowadzenie kasyn gry. Reasumując, w ocenie sądu, w kontrolowanym postępowaniu wyjaśniono wszystkie niezbędne do wydania decyzji okoliczności faktyczne. Podjęto wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia sprawy, zapewniając stronie udział w postępowaniu i podejmując niezbędne kroki w celu wyjaśniania przesłanek, jakimi kierował się organ w toku postępowania. Stan faktyczny sprawy został ustalony w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został wnikliwie rozpatrzony i oceniony, a dokonana ocena nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów określonej w art. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe wykazanie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. W świetle przywołanych okoliczności sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.