IV SAB/Wa 1427/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołania [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] – w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania opisanego w punkcie 1.; 3. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych); 5. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 8 sierpnia 2019 r. [...]Towarzystwo [...] z siedzibą w [...][...]wniosło o stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie prowadzonej z odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia o nazwie "Droga wodna łącząca Zalew [...] z Zatoką [...] – lokalizacja [...]". Ponadto strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, jaki zapadnie w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę, wniesionej 10 września 2019 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: W dniach 8 i 17 stycznia 2019 r. wpłynęło pięć odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia o nazwie "Droga wodna łącząca Zalew [...] z Zatoką [...] – lokalizacja [...]". Jedno z nich zostało wniesione przez [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w [...]. Pismami z 18 lutego 2019 r. organ odwoławczy zwrócił się do dwóch odwołujących się z wezwaniami do usunięcia braków odwołań w wyznaczonym terminie pod rygorem pozostawienia odwołań bez rozpoznania. W dniu 19 lutego 2019 r. organ skierował do stron zawiadomienie, z którego wynika, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, postępowanie odwoławcze nie mogło być zakończone w ustawowym terminie, a nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na 19 kwietnia 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, jeden z odwołujących się – Straż Ochrony [...] w Polsce, w piśmie datowanym na 25 lutego 2019 r. odniosła się do wezwania organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Z kolei drugi z odwołujących się – Województwo [...], pismem datowanym na 26 lutego 2019 r. usunęło wskazane braki odwołania. W piśmie datowanym na 29 marca 2019 r. trzeci z odwołujących się – Stowarzyszenie [...], uzupełniło swoje odwołanie. W dniu 19 kwietnia 2019 r. organ ponownie wezwał Straż Ochrony [...] w Polsce do usunięcia braków odwołania w zakresie pełnomocnictwa w wyznaczonym terminie pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pismem z 23 kwietnia 2019 r. organ ponownie zawiadomił strony, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, postępowanie odwoławcze nie mogło być zakończone w ustawowym terminie, a nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na 28 czerwca 2019 r. Ostatecznie Straż Ochrony [...] w Polsce zadośćuczyniła wezwaniu organu, składając stosowne dokumenty, które wpłynęły 17 maja 2019 r. W dniu 21 czerwca 2019 r. organ otrzymał wezwanie [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania odwoławczego (datowane na 17 czerwca 2019 r.). Pismem z 9 lipca 2019 r. organ zwrócił się do Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] (wnioskodawcy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia o nazwie "Droga wodna łącząca Zalew [...] z Zatoką [...] – lokalizacja [...]") o uzupełnienie wniosku we wskazanym zakresie w terminie dwóch miesięcy pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o dotychczasowy materiał dowodowy. Tego samego dnia organ po raz kolejny zawiadomił strony, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (poprzez wezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia materiału dowodowego w terminie dwóch miesięcy), postępowanie odwoławcze nie mogło być zakończone w ustawowym terminie, a nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na 13 września 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] do usunięcia naruszenia prawa, pismem z 10 lipca 2019 r. organ wyjaśnił, że dwukrotne wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy było podyktowane obowiązkiem uzupełnienia braków odwołań oraz prowadzonym równolegle postępowaniem zażaleniowym na postanowienie RDOŚ z [...] grudnia 2018 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] grudnia 2018 r., tym samym nie zgodził się z zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. 5 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania odwoławczego. W odpowiedzi, pismem z 23 sierpnia 2019 r. organ poinformował [...] Towarzystwo [...], że w związku ze zmianami ustawodawczymi, jego poprzednie pismo (z 17 czerwca 2019 r.), dotyczące wezwania do usunięcia naruszenia prawa – zostało potraktowane jako ponaglenie, na które została już udzielona odpowiedź w piśmie z 10 lipca 2019 r. W dniu 8 sierpnia 2019 r. [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w [...] wniosło skargę na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania administracyjnego w sprawie z odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1) i 8) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Strona skarżąca podniosła, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, czego upatruje w: 1. niezasadnym powoływaniu się przez organ na równoległe procedowanie w przedmiocie zażalenia na postanowienie o nadaniu decyzji z [...] grudnia 2018 r. rygoru natychmiastowej wykonalności; 2. upływie zbyt długiego czasu na wyjaśnienie braków formalnych odwołań; 3. rażąco długim okresem sprecyzowania zagadnień merytorycznych przez inwestora; 4. zbędności prowadzenia polemiki z osobą nie będącą stroną postępowania. Przystępując do oceny zasadności skargi, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa). W art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych regulacji podzielić należy zarzut strony skarżącej o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego m.in. z jej odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Przede wszystkim, pomimo upływu ostatnio wyznaczonego terminu załatwienia sprawy (13 września 2019 r.), brak jest informacji, aby nastąpił skutek w postaci wydania decyzji ostatecznej przez rozpoznanie odwołań. Jest o tyle istotne, że na chwilę wyrokowania w niniejszej sprawie, od dnia przekazania organowi II instancji ostatniego odwołania (17 stycznia 2019 r.) upłynął już ponad rok. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia pozostaje prowadzenie przez organ korespondencji z A. P., bowiem okoliczność ta nie wpłynęła w zauważalny sposób na czas trwania postępowania odwoławczego. Zgodzić się natomiast należy ze stroną skarżącą, że podjęcie pierwszych czynności po upływie miesiąca od wpływu odwołań, świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Jest to o tyle istotne, że były to czynności mające na celu uzupełnienie braków formalnych części odwołań, a organ przedsięwziął je po upływie określonego w art. 35 § 3 kpa terminu załatwienia sprawy. Nie dochował przy tym obowiązku wynikającego z art. 36 kpa. Z całą stanowczością wskazać trzeba, że czynności te winny być podjęte niezwłocznie po wpływie odwołań, zaś w przypadku gdyby było to niemożliwe, należało zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, zwłaszcza że obowiązek taki ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Niezasadne jest również powoływanie się przez organ w sprawie z odwołań od decyzji z [...] grudnia 2018 r. na równoległe procedowanie w przedmiocie zażaleń na postanowienie RDOŚ z dnia [...] grudnia 2018 r. o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podobnie jak strona skarżąca, Sąd nie dostrzega żadnego związku obydwu postępowań tym bardziej, że argument ten pojawił się dopiero w piśmie organu z 10 lipca 2019 r. Sąd podziela także podniesiony w skardze zarzut rażąco długiego okresu sprecyzowania zagadnień merytorycznych przez inwestora. Działania w tej mierze zostały podjęte przez organ dopiero 9 lipca 2019 r., tj. po upływie sześciu miesięcy od chwili przekazania mu pierwszych odwołań i bez mała sześciu miesięcy od ostatniego. Powyższe okoliczności wskazują, że do chwili wniesienia skargi postępowanie odwoławcze trwało siedem miesięcy, co stanowi wielokrotne przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że kolejne czynności były podejmowane przez organ w dużych odstępach czasu, w szczególności zaś podkreślenia wymaga, że już trzykrotnie organ nie dotrzymywał wyznaczanych przez siebie terminów załatwienia sprawy. Nawet wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie spowodowało jej załatwienia. Zdaniem Sądu, z akt postępowania administracyjnego wynika, iż było ono prowadzone w sposób nieskoordynowany oraz bez widocznej koncepcji i planu, mimo wysokiego stopnia jego społecznej doniosłości. Powyższe ustalenia i rozważanie pozwalają z całą stanowczością stwierdzić, że postępowanie odwoławcze przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska prowadzone jest w sposób przewlekły. Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na przewlekłość sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z uwagi na przytoczone regulacje należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przez stronę skarżącą przewlekłości, gdyż prowadzenie postępowania przez siedem miesięcy (do dnia wniesienia skargi) nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Ponadto do chwili obecnej organ nie rozpatrzył odwołania [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Dlatego też Sąd uznał, że odpowiedni będzie miesięczny termin do rozpoznania odwołania, wobec czego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji. W konsekwencji, w punkcie 2. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) ppsa. Rozważając natomiast kwestię objętą normą art. 149 § 1a ppsa, należy mieć na względzie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169). W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r., I OSK 883/05 (LEX nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa" konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość w niniejszej sprawie nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim przez znaczne przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia odwołania. Sąd wziął jednak w tym względzie pod uwagę nie tylko okres jaki upłynął pomiędzy wniesieniem przez stronę odwołania i podjęciem przez organ pierwszej czynności, a wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, tj. siedmiokrotne przekroczenie terminu z art. 35 § 3 kpa. Równie istotne jest w tej mierze to, że pierwsze zastosowanie przez organ regulacji art. 36 kpa nastąpiło po upływie miesiąca od wpływu odwołania, podobnie jak kolejne dwa takie przypadki, co wskazuje na to, że sam organ nie dotrzymywał swoich ustaleń. Organ nie tylko nie zawiadamiał stron we właściwym czasie o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, ale nawet nie dotrzymywał wyznaczonych przez siebie terminów wydania decyzji. Zwrócić też należy uwagę, że pismach z 19 lutego i 23 kwietnia 2019 r. organ nie wyjaśnił nawet stronom rzetelnie przyczyn zwłoki, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że postępowanie odwoławcze nie mogło być zakończone w ustawowym terminie z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W końcu dopiero ponaglenie (literalnie nazwane wezwaniem na usunięcia naruszenia prawa) odniosło ten skutek, że organ podjął działania w kierunku merytorycznego rozpatrzenia odwołań, wskazując w piśmie z 9 lipca 2019 r. na czym polega to dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Ponadto do chwili wyrokowania przez Sąd sprawa nie została rozstrzygnięta. W związku z powyższym w punkcie 3. sentencji orzeczono na podstawie art. 149 § 1a ppsa. Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 149 § 2 ppsa, tj. przyznania stronie od organu sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny wskazać należy, że uprawnienia sądu w tym względzie mają charakter fakultatywny, przy czym zasadniczym celem wymierzenia grzywny jest niejako skuteczne przymuszenie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się podstaw do przyznania stronie sumy pieniężnej (zwłaszcza, że brak było stosownego wniosku w tym przedmiocie), lecz uznał, że są podstawy do zastosowania drugiego ze wskazanych wyżej środków. Obydwa te dodatkowe środki (grzywna i suma pieniężna) mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zaszła z uwagi na fakt, że postępowanie nie zostało dotychczas zakończone, czas trwania postępowania został wielokrotnie przekroczony oraz brak okoliczności, które tłumaczyłyby ten stan rzeczy. Art. 154 § 6 ppsa stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z obowiązującego w dacie wniesienia skargi komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. (M. P. z 2019 r. poz. 154) wynika, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4.585,03 zł. Wobec tego, dziesięciokrotność tego wynagrodzenia to 45.850,30 zł. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz maksymalną wysokość grzywny, jaka mogła być wymierzona organowi (45.850,30 zł) – Sąd uznał, że kwota 1.000 zł będzie adekwatna w okolicznościach niniejszej sprawy i dlatego też orzeczono jak w punkcie 4. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 5. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kwotę składa się uiszczony przez nią wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).