VIII SA/Wa 744/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej: "P.b.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 324/18, nakazał S. Z. – właścicielowi działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. I., rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu o wymiarach ok. 6,02 m x 2,96 m, zlokalizowanego na ww. działce. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że pismem z [...] września 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istniejących budynków zlokalizowanych na przedmiotowej działce, stanowiącej wówczas własność U. Z.. Ustalono, że w zasobach Urzędu Gminy w I. oraz Starostwa Powiatowego w R. brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących wydawania pozwoleń na budowę budynków na powyższej działce. Podczas czynności kontrolnych na terenie ww. działki stwierdzono, że znajduje się na niej budynek garażowy konstrukcji stalowej o wskazanych wyżej wymiarach, z jednospadowym dachem, o powierzchni zabudowy ok. 17,81 m kwadratowych, ustawiony na betonowym podłożu. W związku z powyższymi ustaleniami, PINB postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 49 Prawa budowlanego, utrzymanym w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nakazał U. Z. przedłożenie, w terminie do [...] maja 2018 r., określonych dokumentów, podejmując próbę zalegalizowania samowolnie wybudowanego garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 324/18, uchylił ww. postanowienia organów obu instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, aby ustalić jak najbardziej dokładną datę budowy garażu, po czym, w zależności czy na wzniesienie tego garażu wymagane było pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie (od [...] czerwca 2015 r.), zastosować właściwy tryb postępowania legalizacyjnego. Organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonych [...] sierpnia 2018 r. oględzin ustalono, iż obecnym właścicielem działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. I. jest S. Z., który okazał akt notarialny darowizny z [...] czerwca 2018 r. Na podstawie strony internetowej www.[...], zgodnie ze wskazaniem sądu zawartym w wyroku z 25 lipca 2018 r., nie sposób ustalić budowy budynku, gdyż takie informacje na niej nie są zawarte. Z kolei na podstawie informacji o przedmiotowej działce zawartej na stronie https://[...] ustalono, że nie ma w niej informacji o budynkach (ze względu na fakt m.in. nie wykonania ich inwentaryzacji), która wskazywałaby na rok budowy, ponadto na wyrysie z mapy budynek garażowy nie został ujawniony. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego (m.in. zdjęć lotniczych z 1997 r. i 2003 r.) ustalono, że przedmiotowy garaż nie istniał w 2003 r., a zatem jego budowa była zrealizowana pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W związku zaś z powyższym, postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. PINB nałożył na obecnego właściciela działki obowiązek przedstawienia w terminie do [...] kwietnia 2019 r. stosownych dokumentów umożliwiających legalizację budynku. Do dnia wydania niniejszej decyzji organu I instancji, zobowiązany nie przedłożył jednak wymaganych prawem dokumentów, co skutkuje na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Pismem z [...] lipca 2019 r. S. Z. wniósł odwołanie od ww. decyzji PINB. Powoływał się na brak podania podstaw materialno-prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, kwestionował również uprawnienia pracowników ww. organu do przeprowadzenia stosownych kontroli. Wskazał, że organ I instancji nie wykonał wskazań sądu administracyjnego zawartych w wyroku z 25 lipca 2018 r., w szczególności co do zgromadzenia dowodów umożliwiających ustalenie dokładnej daty wybudowania garażu. Podniósł, że PINB nigdy nie ustalił wysokości opłaty legalizacyjnej do garażu, a strona ma prawo wiedzieć jakie koszty finansowe ma ponieść z tytułu legalizacji. Wiedza co do wysokości tej opłaty umożliwia bowiem inwestorowi podjąć decyzję co lepiej się opłaca – legalizacja czy rozbiórka. Dodał również, że emailem, za pośrednictwem organu I instancji, wniósł "skargę" do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie PINB nr [...] z [...]grudnia 2018 r. wydanym w celu umożliwienia legalizacji budynku garażowego. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] czerwca 2019 r. o nakazie rozbiórki budynku garażowego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] , gm. I.. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że PINB prawidłowo ustalił na podstawie zdjęć lotniczych ww. działki z 1997 r. i 2003 r. oraz zdjęcia z 2013 r. (z portalu www.google.pl. maps), że sporny budynek garażowy został wykonany pomiędzy 2003 r. a 2013 r., czyli pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i przed nowelizacją Prawa budowlanego z 2015 r. Zgodnie zaś z art. 28 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 2015 r. roboty budowane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z czym, organ I instancji, w świetle zapadłego w sprawie wyroku sądu administracyjnego z 25 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/WA 324/18, prawidłowo stwierdził, że postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w trybie art. 48 P.b. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB prawidłowo postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. nałożył na odwołującego się obowiązek przedłożenia w terminie do [...] kwietnia 2019 r. określonych dokumentów. Pomimo doręczenia w dniu [...] grudnia 2018 r. ww. postanowienia, strona nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu nie wykonała. Tym samym, PINB został zobowiązany treścią art. 48 ust. 4 P.b. do zastosowania ust. 4 tegoż artykułu i orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku garażowego. Termin na przedłożenie stosownych dokumentów upłynął [...] kwietnia 2019 r., a decyzja organu I instancji została wydana po upływie niemal dwóch miesięcy od tego dnia. Odwołujący się nie wystąpił o przedłużenie terminu wynikającego z ww. postanowienia, jak również nie wykazał, że zmierza do skompletowania wymaganej dokumentacji. W sytuacji zaś, gdy postępowanie legalizacyjne nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu, albo też sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, [...]WINB uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, w tego rodzaju sprawach nie ma więc znaczenia zgoda sąsiadów lub jej brak co do wybudowania kontrolowanego obiektu budowlanego. Wskazał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje dopiero po przedłożeniu dokumentów i po ich analizie zgodnie z przepisami prawa. PINB nie miał więc obowiązku w myśl art. 9 k.p.a. informować stron o wysokości opłaty legalizacyjnej, gdyż w postanowieniu nr [...]z [...] grudnia 2018 r. wskazał, że po przedłożeniu dokumentów zostanie ustalona opłata legalizacyjna. Żadne przepisy nie obligują organu do wskazywania dokładnej wysokości opłaty legalizacyjnej na tym etapie postępowania. Wysokość opłaty legalizacyjnej wynika wprost z przepisów P.b., a zatem odwołujący się ma możliwość zapoznania się z nimi. Odnośnie zaś skargi odwołującego się, wskazać należy, że zarzuty dotyczące prowadzonego przez [...]WINB postępowania skargowego były już przedmiotem rozpatrywania przez ten organ. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że jeśli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. W przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że miała miejsce samowolna budowa budynku garażowego pomiędzy 2003 r. a 2013 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie [...]WINB S. Z. (dalej jako "skarżący") podtrzymał co do zasady swoją dotychczasową argumentację zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu. Wskazał, że jego zdaniem wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło wskutek "sfałszowanej i podrobionej" korespondencji kierowanej do PINB. Organy obu instancji nie zebrały zaś zgodnie z zapadłym w sprawie wyrokiem sądu administracyjnego w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. PINB pozbawił też poprzedniego właściciela nieruchomości na której znajduje się sporny budynek garażowy możliwości jego legalizacji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku przez Sąd, skarżący podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wskazał, że uniemożliwiono mu rozpatrzenie jego skargi na postanowienie w sprawie legalizacji garażu. Od ww. postanowienia złożył e-mailowo odwołanie i skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy. PINB przesłał skargę do organu odwoławczego, a ten odpowiedział skarżącemu, że e-maila nie będą rozpoznawać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z ww. przepisem sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga zostaje uwzględniona, jeśli tylko sąd niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, wyda któryś z wyroków określonych w art. 145 - 150 p.p.s.a. Przepisy te nakazują bowiem sądowi administracyjnemu wybrać właściwy, przewidziany w nich sposób rozstrzygnięcia sprawy, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt lub czynność została zaskarżona, oraz od sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Uregulowanie takie nakazuje więc sądowi administracyjnemu stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że choć nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, zaskarżona decyzja [...]WINB i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają eliminacji z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organy obu instancji nakazu rozbiórki budynku garażowego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. I., stanowiącej własność skarżącego. W ocenie Sądu, organy obu instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. zdjęć lotniczych ww. działki z 1997 r. i 2003 r. oraz zdjęcia z 2013 r. (z portalu www.google.pl. maps) w wystarczający sposób ustaliły, że sporny budynek garażowy został wykonany pomiędzy 2003 r. a 2013 r., czyli pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i przed nowelizacją Prawa budowlanego z 2015 r. Powyższe oznacza konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Skoro zaś obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, mając na uwadze wyroku tutejszego Sądu z 25 lipca 2018 r. sygn. akt VIII SA/WA 324/18, prawidłowo również stwierdziły, że postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w trybie art. 48 P.b. Niemniej jednak, należy uznać, że wydanie przez organy obu instancji w niniejszej sprawie decyzji o nakazie rozbiórki było co najmniej przedwczesne. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowił art. 48 ust. 1 P.b., zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowalnego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zauważyć również należy, że w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. przewidziano w pewnych sytuacjach wskazanych w tych przepisach możliwość legalizacji takiej samowoli budowalnej. W związku z powyższym, postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. nałożono na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie do [...] kwietnia 2019 r. następujących dokumentów: - 4 egzemplarzy projektu budowlanego spornego garażu, wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego, - zaświadczenia Burmistrza I. o zgodności budowy przedmiotowego garażu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że pomimo doręczenia przedmiotowego postanowienia w dniu [...] grudnia 2018 r., skarżący w wyznaczonym terminie, tj. do [...] kwietnia 2019 r. nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu nie wykonał. Co więcej, nie uczynił tego również do dnia wydania decyzji organu I instancji o nakazie rozbiórki, tj. do [...] czerwca 2019 r. Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tj. orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku. Trafnie wskazał przy tym organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że legalizacja samowoli budowalnej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem, skoro zaś ten nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji, np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki. Co jednak najbardziej istotne dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie, zauważyć należy, że skarżący, w dniu [...] grudnia 2018 r., wprawdzie jedynie drogą e-mailową, jednakże w terminie do wniesienia zażalenia, wniósł za pośrednictwem organu I instancji "skargę" kierowaną do [...]WINB na postanowienie PINB nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Za bezsporne należy więc uznać, że skarżący zakwestionował powyższe postanowienie dotyczące możliwości legalizacji spornego budynku garażowego nie zgadzając się z ustaleniami PINB zawartymi w tym rozstrzygnięciu. Tymczasem [...]WINB jako organ odwoławczy, nie rozpoznał sprawy w powyższej kwestii poprzez wydanie stosownego ostatecznego rozstrzygnięcia, a jedynie zwykłym pismem z [...] grudnia 2018 r. poinformował skarżącego, że jego pismo kwestionujące postanowienie PINB nr [...] z [...] grudnia 2018 r. nie zostało wniesione w przewidzianej prawem formie i nie wywiera żadnych skutków prawnych. W związku zaś z powyższym, [...]WINB nie może odnieść się co do zasadności wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wprawdzie zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Niemniej jednak, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, [...]WINB nie umożliwił skarżącemu ewentualne uzupełnienie braków jego pisma bezspornie wysłanego drogą e-mailową poprzez złożenie go w przewidzianej prawem formie. Przede wszystkim nie wezwał skarżącego do sprecyzowania treści jego żądania, tj. złożenia stosownych wyjaśnień czy nie stanowi ono np. zażalenia na ww. postanowienie organu I instancji, które to należy złożyć w wymaganej przepisami prawa formie. W konsekwencji zaś powyższego, nie pouczając skarżącego o takiej możliwości, uniemożliwił skarżącemu wniesienie skutecznego zażalenia i ostateczne rozpoznanie sprawy w kwestii dotyczącej legalizacji spornego budynku garażowego w drugiej instancji, a następnie ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 64 § 1 k.p.a. jedynie jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli zaś podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W związku z powyższym uznać należy, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego nastąpiło przed ostatecznym w administracyjnym toku instancji wyjaśnieniem kwestii dotyczącej możliwości jego legalizacji, a jako takie póki co nie może się ostać i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Tym samym, organy przedwcześnie zastosowały w sprawie sankcję wynikającą z art. 48 ust. 4 P.b. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, organ I instancji mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. winien zastosować się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.