I SA/Gl 686/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Asesor WSA Monika Krywow, Protokolant starszy specjalista Anna Oklecińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. W. na czynność Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji dotyczącej nieprzyjęcia rozliczenia dotacji i jej niewypłacenia 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Prezydenta Miasta C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta C. (dalej: organ administracyjny, dotujący) pismem z dnia [...] r. nr [...] odmówił S. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący) rozliczenia dotacji celowej w 2018 r. na dofinansowanie kosztów zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, związanego z ochroną powietrza, polegającego na modernizacji systemu grzewczego w budynku/lokalu mieszkalnym na terenie miasta C., realizowanego przez osobę fizyczną. Powyższe nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 kwietnia 2018 r. wnioskodawca złożył wniosek o udzielenie dotacji celowej na realizację zadania inwestycyjnego w zakresie demontażu i likwidacji kotła starego typu i zastąpienie go kotłem gazowym. W dniu 6 września 2018 r. podpisana została pomiędzy Gminą Miasto C. jako dotującym oraz wnioskodawcą jako dotowanym umowa, której przedmiotem było przyznanie dotacji z budżetu Miasta zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia 19 marca 2018 r. nr 767.LI.2018 w sprawie zasad i trybu udzielania oraz sposobu rozliczania dotacji celowych w 2018 r. na dofinansowanie kosztów zadań inwestycyjnych z zakresu ochrony środowiska, związanych z ochroną powietrza, polegających na modernizacji systemów grzewczych w budynkach i lokalach mieszkalnych na terenie miasta C., realizowanych przez osoby fizyczne (dalej: uchwała). Załącznikiem do uchwały była procedura w zakresie trybu i zasad udzielania dotacji celowych osobom fizycznym w roku 2018 r. na dofinansowanie zadań inwestycyjnych z zakresu ochrony środowiska i związanych z ochroną powietrza (dalej: załącznik do uchwały, procedura). Wnioskodawca w dniu 9 listopada 2018 r. złożył wniosek w zakresie rozliczenia dotacji celowej przyznanej w 2018 r. na dofinansowanie kosztów zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, związanego z ochroną powietrza polegającego na modernizacji systemu grzewczego w lokalu położonym na terenie C.. Do wniosku należało dołączyć oświadczenie o likwidacji tradycyjnego kotła grzewczego, które winno wskazywać datę likwidacji tradycyjnego kotła grzewczego. W niniejszym przypadku jednak oświadczenie nie wskazywało powyższej daty. Oświadczenie to winno być, zgodnie z załącznikiem do uchwały, uzupełnione najpóźniej do dnia 23 listopada 2018 r. Wnioskodawca nie był wzywany pisemnie o uzupełnienie braków formalnych wniosku o rozliczenie dotacji. Jedynie w dniu 23 listopada 2018 r. pracownik dotującego skontaktował się telefonicznie z wnioskodawcą i przekazał informację o konieczności uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie do 23 listopada 2018 r. poprzez uzupełnienie daty likwidacji kotła w oświadczeniu o likwidacji tradycyjnego kotła grzewczego, przedstawienie dokumentu potwierdzającego zapłatę za kocioł oraz rachunków za gaz za lata 2017 i 2018. W tym samym dniu, czyli 23 listopada 2018 r. wnioskodawca stawił się w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miasta C.. Nie uzupełnił on braków wskazanych przez pracownika dotującego. Braki te zostały uzupełnione po terminie wskazanym w załączniku do uchwały tj. wnioskodawca w dniu 28 listopada 2018 r. złożył oświadczenie, że piec kaflowy został rozebrany w pierwszej połowie 2018 r. oraz oświadczenie wykonawcy, że wnioskodawca dokonał zapłaty za wykonaną na jego rzecz pracę. Organ administracyjny uznał, że wniosek o rozliczenie dotacji celowej nie został w wymaganym terminie uzupełniony przez wnioskodawcę, rozliczenie dotacji nie zostało przyjęte a dotacja nie została wypłacona, o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na akt organu skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu, 2. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, 3. orzeczenie o uprawnieniu skarżącego do rozliczenia dotacji stosownie do zawartej umowy dotacji i załącznika do uchwały, 4. przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. pisma z dnia [...] r. nr [...] odmawiającego rozliczenia dotacji celowej przyznanej w 2018 r. na dofinansowanie kosztów zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, związanego z modernizacją systemu grzewczego w budynku/lokalu mieszkalnym na terenie miasta C. realizowanego przez osobą fizyczną wraz ze zwróconymi przez organ oryginałami dokumentów na okoliczność braku zasadności odmowy rozliczenia dotacji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. § 2 ust. 4 pkt 4, § 4 ust. 6—7, 10 załącznika do uchwały poprzez naruszenie procedury wezwania do uzupełnienia braków wniosku o rozliczenie dotacji wskutek braku doręczenia uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków i w konsekwencji niezasadną odmowę rozliczenia dotacji. Skarżący w uzasadnieniu najpierw opisał okoliczności faktyczne sprawy. Zaznaczył, że jego wniosek o przyznanie dotacji został objęty dofinansowaniem, znalazł się na jawnej liście osób objętych dofinansowaniem zatwierdzonej przez organ administracyjny. Zakończenie zadania inwestycyjnego przypadło w dniu 7 listopada 2018 r. tj. w dniu stwierdzonej protokołem wykonania próby szczelności instalacji gazowej wraz z zamontowanym kotłem gazowym, na co wskazuje wprost § 4 ust. 4 pkt 1 załącznika do uchwały. Skarżący wskazał, że w terminie zakreślonym w § 4 ust. 7 załącznika do uchwały (w ciągu 7 dni od zakończenia zadania inwestycyjnego, nie później niż do dnia 23 listopada 2018 r.) i jednocześnie w terminie zakreślonym w umowie o dotację (§ 2 pkt 2 umowy o dotację) tj. w dniu 9 listopada 2018 r. złożył wniosek o rozliczenie dotacji. Niemniej organ administracyjny nie wzywał go pisemnie do uzupełniania braków wniosku o rozliczenie dotacji. Jedynie w dniu 23 listopada 2018 r. pracownik organu administracyjnego wykonał do niego telefon w godzinach 11-12 z prośbą o stawienie się w urzędzie. W czasie wizyty w urzędzie zażądano od niego ustanie dostarczenia dokumentów, których nikt wcześniej od niego nie żądał. Nie był w stanie uzupełnić dokumentów w dniu stawienia się w urzędzie na wezwanie telefoniczne. Podkreślił, że został wezwany do uzupełnienia braków w ostatni dzień terminu do uzupełnienia ewentualnych braków wniosku, wskazany w § 4 ust. 7 załącznika do uchwał. Natomiast od dnia złożenia wniosku o rozliczenie dotacji organ administracyjny nie wzywał go pisemnie do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego - wniósł o jej odrzucenie. W jego ocenie zaskarżony dokument z dnia [...] r. nie jest aktem administracyjnym. W prawie administracyjnym materialnym akt nosi nazwę decyzji, a w prawie procesowym postanowienia, w prawie ustrojowym natomiast jest to rozstrzygniecie nadzorcze. Wskazane pismo nie jest też nakazem, pozwoleniem ani też licencją. Pismo to stanowi stwierdzenie stanu faktycznego jaki zaistniał z powodu powstania uchybienia formalno-prawnego poprzez nieuzupełnienie braku formalnego w wymaganym terminie. Niemniej organ administracyjny w sytuacji, gdyby jednak Sąd nie podzielił tego stanowiska wniósł o oddalenie w całości skargi. Dotujący wzywał skarżącego poprzez kontakt telefoniczny do uzupełnienia braku formalno-prawnego wniosku tj. uzupełnienie w oświadczeniu daty likwidacji kotła starego typu jednakże pomimo, iż skarżący przybył w dniu 23 listopada 2018 r. do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta C. nie uzupełnił on brakującej daty likwidacji tradycyjnego kotła grzewczego w powyższym oświadczeniu. Brak został uzupełniony dopiero po wymaganym procedurą terminie tj. oświadczeniem z dnia 28 listopada 2018 r. Jednakże oświadczenie także nie wskazywało dokładnej daty likwidacji kotła, określając jedynie pierwszą połowę roku 2018 r. jako czas likwidacji kotła tradycyjnego, co także nie było prawidłowe, gdyż realizacja zadania winna nastąpić w myśl załącznika do uchwały, po dacie podpisania umowy tj. po 6 września 2018 r. a nie w pierwszej połowie roku 2018 r. W związku z tym, że wniosek o rozliczenie dotacji celowej nie został w wymaganym terminie uzupełniony przez skarżącego umowa dotacyjna wygasła, a dotacja nie została skarżącemu udzielona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazuje, że dokumenty dołączone do skargi zostały potraktowane jako jej załącznik. Pismo z dnia [...] r. nr [...] znajduje się bowiem w aktach sprawy, tak samo jak i inne dokumenty dołączone do skargi. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że skarga nie mogła zostać odrzucona. Przedmiot kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.). I tak w myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd uznał, że pismo organu administracyjnego z dnia [...] r. nr [...], odmawiające skarżącemu rozliczenia dotacji celowej stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 403 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.; dalej u.p.o.ś.) stanowi, iż udzielenie dotacji celowej następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4 u.p.o.ś. Z kolei w myśl art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. zasady udzielenia dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Zatem uregulowanie zasad udzielania dotacji ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały. Uchwała jako akt prawa miejscowego jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie uchwałę taką stanowi uchwała Rady Miasta Częstochowy z dnia 19 marca 2018 r. nr 767.LI.2018. Załącznik do przedmiotowej uchwały wprowadza podział czynności udzielenia dotacji na dwa etapy. Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji. Tryb przyznawania dotacji został określony w § 3 ust. 1-23 załącznika do uchwały. W trakcie pierwszego etapu (§ 3 ust. 1-15 załącznika do uchwały) przeprowadzana jest weryfikacja formalna i merytoryczna wniosku o udzielenie dotacji dokonywana przez Komisję ds. przyznawania dotacji celowych (dalej: Komisja). Następnie Prezydent Miasta zatwierdza listę osób objętych dofinansowaniem po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji. Zatwierdzenie jest podstawą zawarcia umowy o dotację. Drugi etap jest związany z zawarciem umowy o dotację (§ 3 ust. 18-23 załącznika do uchwały). Udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy dotacji zawieranej w formie umowy cywilnoprawnej po pozytywnej weryfikacji wniosku. Po zrealizowaniu zadania inwestycyjnego i jego zakończenia następuje rozliczenie dotacji na wniosek wnioskodawcy (§ 4 załącznika do uchwały). Ocena zaskarżanej czynności nie może więc odbywać się jedynie poprzez ocenę wykonania umowy dotacji. Do rozliczenia dotacji znajdują bowiem zastosowanie normy powszechnie obowiązującego prawa tj. prawa miejscowego (uchwała Rady Miasta Częstochowy z dnia 19 marca 2018 r. nr 767.LI.2018). Przekazanie dotacji zgodnie z § 4 ust. 10 załącznika do uchwały następuje po zaakceptowaniu przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów przez powołaną Komisję do ich rozliczenia. Tym samym rozliczenie dotacji zawiera elementy władcze. Zdaniem Sądu działanie to należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że czynności, te: - nie mają charakteru decyzji ani postanowienia, a wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a., - muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, - muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, - muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej", - muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (por. T. Woś (red), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, LEX komentarz do art. 3). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy pismo organu administracyjnego z dnia [...] r. nr [...], odmawiające skarżącemu rozliczenia dotacji celowej stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej, gdyż spełnia powyższe przesłanki i w konsekwencji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że organ administracyjny podejmując zaskarżoną czynność naruszył § 4 ust. 7 załącznika do uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 7 procedury w przypadku stwierdzenia uchybień formalno-prawnych lub innych wad we wniosku rozliczającym otrzymaną dotację wzywa się wnioskodawcę do ich usunięcia niezwłocznie po doręczeniu wezwania, jednak nie później niż do dnia 23 listopada 2018 r. Z treści § 4 ust. 7 procedury wynika zatem jednoznacznie, że wezwanie do usunięcia braków formalnych powinno mieć formę pisemną, o czym świadczy użycie sformułowania doręczenie wezwania, nie wystarczy inna forma wezwania, aby w przypadku nieusunięcia braków formalno-prawnych obciążyć wnioskodawcę negatywnymi skutkami niedopełnienia czynności. Ponadto wezwanie do usunięcia uchybień formalno-prawnych nie mogło nastąpić później niż do dnia 23 listopada 2018 r. W przypadku zaś skarżącego organ administracyjny nie tylko nie zachował pisemnej formy wezwania do usunięcia uchybień formalno-prawnych wniosku rozliczającego dotację, ale wezwał go do usunięcia braków w ostatnim dniu terminu, czym uniemożliwił mu ich usunięcie. W ten sposób skarżący został pozbawiony możliwości rozliczenia dotacji. Takie działanie organu administracyjnego stanowi ewidentne naruszenie procedury. Zaskarżona czynność jako naruszająca prawo, musiała zatem zostać uznana za bezskuteczną na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. W pełni zasadny okazał się więc zarzut naruszenia § 4 ust. 7 załącznika do uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 2 ust. 4 pkt 4, § 4 ust. 6,10 załącznika do uchwały nie zasługują na uwzględnienie. I tak § 2 ust. 4 pkt 4 wskazuje, że warunkiem ubiegania się o udzielenie dotacji celowej jest rozliczenie przyznanej dotacji. Skarżący złożył wniosek o rozliczenie dotacji celowej. Spełnił zatem warunek wskazany w procedurze. Dotujący tej okoliczności nie kwestionował. Z kolei § 4 ust. 6 i 10 procedury również na tym etapie nie zostały naruszone, gdyż przepisy te określają dalsze etapy rozliczenia dotacji, gdy wniosek o jej rozliczenie spełnia wymogi formalno-prawne. Mając na względzie charakter sprawy (nieuzupełnienie uchybień formalno-prawnych wniosku rozliczającego dotację celową) Sąd nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 146 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny rozstrzygnie, czy wniosek skarżącego o rozliczenie dotacji spełnia wymogi formalno-prawne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.