VII SA/Wa 1160/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1296) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1201) - po rozpatrzeniu odwołania D.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z [...] lutego 2018 r., nakazującej D.K. dokonanie całkowitej rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka ew. nr [...] z obrębu [...]) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał D.K. dokonanie całkowitej rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w związku z pismem Wydziału Ochrony Środowiska dla [...] Urzędu [...] z 19 października 2016 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniu 2 grudnia 2016 r. czynności kontrolne na terenie nieruchomości o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W czasie kontroli stwierdzono, że na ww. posesji usytuowany jest m.in. parterowy, murowany budynek mieszkalny jednorodzinny. Według oświadczenia właściciela budynku, D.K., woda do obiektu doprowadzona jest z sąsiedniego (przyległego) budynku przy ul. [...] w W., a ścieki odprowadzane są do oczyszczani ścieków bytowo-gospodarczych z osadnikiem gnilnym o pojemności 2 m3 i drenażem rozsączającym o długości 48 mb, który wykonano w 2014 r. Zgodnie z parametrami technicznymi dla oczyszczalni z drenażem rozsączającym o pojemności osadnika 2m3 i maksymalnie czterech stałych użytkownikach, maksymalny średniodobowy przepływ ścieków wynosi 0,6 m3 na dobę (opis techniczny oczyszczalni ścieków). Ustalono, że ww. przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana bez uprzedniego zgłoszenia budowy tego obiektu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym PINB [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nałożył na D.K. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących przydomowej oczyszczalni ścieków, tj.: zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; projektu zagospodarowania działki lub terenu wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane; inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną przedmiotowego obiektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy piśmie z 26 stycznia 2017 r. D.K. dostarczył postanowienie Zarządu [...] Nr [...] z [...] stycznia 2017 r., którym odmówiono mu wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej oczyszczalni ścieków z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia D. K. na postanowienie Nr [...], postanowieniem z [...] maja 2017r. ([...]) utrzymało je w mocy. Z uwagi na powyższe PINB [...] stwierdził, że brak jest możliwości legalizacji samowolnie wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. i decyzją Nr [...] z [...] lutego 2018 r. nakazał D.K. dokonanie jej całkowitej rozbiórki. Po rozpoznaniu odwołania D.K. od powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestor – D.K. nie zgłosił zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w W. i tym samym nie ulega wątpliwości, że zrealizował ją samowolnie, co wynika z protokołu oględzin z 2 grudnia 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB [...] zasadnie zatem przeprowadził postępowanie legalizacyjne w przedmiotowej sprawie, jednak skorzystał z nieadekwatnego do stanu faktycznego tej sprawy trybu postępowania administracyjnego. Decyzja organu I instancji z [...] lutego 2018 r. została wydana na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, przewidującego możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez uprzedniego zgłoszenia jego budowy. Natomiast zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, wyrażoną m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt: II OSK 634/16, przydomowa oczyszczalnia ścieków, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 tej ustawy (urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem). Jak wskazał organ odwoławczy, w sytuacji, gdy inwestor zrealizował przydomową oczyszczalnię ścieków samowolnie, zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, odnoszący się do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy. Istotą postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie przepisu art. 51 jest natomiast doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość spornych robót pod względem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną oraz przepisami planistycznymi. W celu legalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków konieczne było zatem ustalenie jej zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że Zarząd [...] postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2017 r. odmówił D.K. wydania zaświadczenia o zgodności oczyszczalni ścieków z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...] września 2010 r. W postanowieniu Zarząd stwierdził bowiem, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiąca nieruchomość przy ul. [...] w W., według zapisów tego planu, znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług oznaczonym symbolem 62 MN(U). W myśl zaś pkt 5c powołanego planu, na tym terenie zakazuje się lokalizowania kanalizacji indywidualnej oraz zbiorników bezodpływowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia D.K. na postanowienie Nr [...], postanowieniem z [...] maja 2017 r. ([...]) utrzymało je w mocy, a WSA w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/18 oddalił skargę inwestora na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] (wyrok jest prawomocny od dnia 8 stycznia 2019r.). Jak stwierdził organ, zlokalizowanie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Zgodność budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest zaś warunkiem koniecznym do legalizacji spornego urządzenia w myśl art. 50-51 Prawa budowlanego Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Gdy natomiast wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem zastosowanie ma wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nakazanie rozbiórki przedmiotowej oczyszczalni ścieków jest jedynym sposobem doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem, bowiem obowiązujące na terenie działki przy ul. [...] w W. przepisy planistyczne wprost przewidują zakaz lokalizowania tam urządzeń tego typu. Zdaniem organu odwoławczego należało zatem uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2018 r., jako wydaną w oparciu o błędną podstawę prawną i orzec o nakazaniu dokonania rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów odwołania wskazujących na brak możliwości odprowadzania ścieków bytowych z nieruchomości D.K. do miejskiej sieci kanalizacji, organ zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma M. z [...] czerwca 2017 r. wynika, że "Istnieje możliwość realizowania ww. odcinka sieci kanalizacyjnej na własny koszt po zaakceptowaniu Porozumienia dotyczącego budowy urządzenia kanalizacyjnego stanowiącego odcinek przewodu kanalizacyjnego, łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną bądź przyłącze kanalizacyjne, położone na nieruchomości Inwestora, z istniejącą siecią kanalizacyjną wchodzącą w skład M. S.A" w części leżącej poza granicą nieruchomości gruntowej inwestora." D.K. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r., zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, - przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a, 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji oraz brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów. Skarżący wskazał, że gdy w 2006 r. stał się właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w W., była ona wyposażona w szambo, a ścieki były odprowadzane do sąsiedniej działki, za zgodą jej właściciela, sąsiednia nieruchomość była zaś podłączona do miejskiej sieci kanalizacji ogólnospławnej. Po zmianie właściciela sąsiedniej nieruchomości w 2014 r. na skutek wykonanych przez niego prac budowlanych dalsze odprowadzanie ścieków do sąsiedniej nieruchomości stało się niemożliwe i skarżący był zmuszony zainstalować przydomową oczyszczalnię ścieków. Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach skarżący wskazał, że w przypadku gdy posesja jest położona poza zasięgiem istniejącej sieci kanalizacyjnej, ponieważ budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, a tak w niniejszej sprawie jest, to właściciel nieruchomości może posadowić przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Skarżący podniósł, że nie miał możliwości odprowadzania ścieków bytowych ze swojej nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji, co potwierdza odpowiedź M. S.A. [...], którego kopia została załączona do odwołania. W piśmie tym wskazano, że odprowadzanie ścieków bytowych z przedmiotowej nieruchomości będzie możliwe do istniejącego kanału ogólnospławnego w ul. [...] po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji odcinka sieci kanalizacyjnej w liniach rozgraniczających ulicy oraz przyłącza kanalizacyjnego do budynku. Wskazano także, że M. nie przewiduje budowy odcinka przewodu kanalizacyjnego w swoich planach inwestycyjnych oraz że istnieje możliwość realizowania odcinka sieci kanalizacyjnej na własny koszt, należałoby także opracować dokumentację techniczną zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wytycznymi M. D.K. wskazał, że przekracza to jego możliwości finansowe i podniósł, że jest to nieuprawniona próba obciążenia skarżącego obowiązkiem, który jest obowiązkiem (zadaniem własnym) gminy. Skarżący wskazał, że Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zainstalowanej oczyszczalni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powołując się na znajdujące się w treści Uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] sformułowanie, że na przedmiotowym obszarze zakazuje się lokalizowania kanalizacji indywidualnej oraz zbiorników bezodpływowych. W ocenie skarżącego zapis ten nie może być interpretowany jako zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Przydomowa oczyszczalnia ścieków nie jest zbiornikiem bezodpływowym, natomiast pojęcie "kanalizacja indywidualna" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ani w treści MPZP. Zatem skoro w MPZP nie znajduje się sformułowanie, które wprost zakazywałoby budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, to nie można stosować rozszerzającej interpretacji pojęcia "kanalizacja indywidualna". Gdyby jednak uznać, że pojęcie "kanalizacji indywidualnej" obejmuje przydomową oczyszczalnię ścieków (z którą to interpretacją skarżący się nie zgadza), to w takim przypadku przedmiotowy zakaz sformułowany w treści MPZP należałoby uznać za sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który zezwala na posadowienie przydomowej oczyszczalni ścieków po spełnieniu przesłanek w nim określonych. D.K. podniósł ponadto, że nie miał świadomości, iż istnieje obowiązek zgłoszenia posadowienia przydomowej oczyszczalni ścieków do właściwego organu, wskazując, że instrukcja obsługi załączona do urządzenia posługuje się pojęciem "instalacji", a nie "budowy". Ponadto skarżący musiał rozwiązać problem braku kanalizacji w sposób natychmiastowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r., którą organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał D.K. dokonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w W. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 1201) budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 roboty takie wymagają natomiast dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że D.K. przed wykonaniem spornej inwestycji takiego zgłoszenia nie dokonał. Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków nakazał D.K. rozbiórkę oczyszczalni na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, który to przepis ma zastosowanie do obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi bądź pomimo wniesienia przez organ sprzeciwu. Przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi zaś urządzenie budowlane, przez które - w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego – należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków. Prawidłowo zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji, bowiem do urządzeń budowlanych zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nie zaś art. 49b ustawy. Podkreślić jednocześnie trzeba, że rozbiórka w postępowaniu prowadzonym w przedmiotowym trybie nie ma charakteru bezwzględnego, w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny bowiem wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Tak więc nakaz rozbiórki można orzec wówczas, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego wynika, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko poprzez rozbiórkę. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nieruchomość przy ul. [...] w W., na której zrealizowano przydomową oczyszczalnię ścieków, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. W pkt 5c planu przewidziano zakaz lokalizowania na tym terenie kanalizacji indywidualnej oraz zbiorników bezodpływowych. W związku z takim zapisem planu Prezydent [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Nr [...] odmówił D. K. wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej oczyszczalni ścieków z miejscowym planem, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymało je w mocy postanowieniem z [...] maja 2017 r. Zauważyć trzeba, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zostało przez D.K. zaskarżone. Skoro pozostaje ono w obrocie prawnym, nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia prawa, polegającego na stwierdzeniu braku możliwości legalizacji inwestycji z uwagi na jej sprzeczność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla oceny legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez wpływu pozostają również argumenty wskazujące na sprzeczność pkt 5c miejscowego planu z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zauważyć trzeba, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] września 2010 r. nr [...] zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. sygn. IV SA/Wa 1501/18 oddalił skargę D.K. Wyrokiem tym Sąd jest związany w niniejszej sprawie. Realizacja przydomowej oczyszczalni ścieków została dokonana samowolnie, bez uprzedniego zgłoszenia, co uzasadniało zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi na sprzeczność inwestycji z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, aniżeli poprzez rozbiórkę. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.