II OSK 2559/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA (del.) Anna Żak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 532/19 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z [...] lutego 2020r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 532/19 oddalił skargę Z.B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.B. (skarżący) zarzucając na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. : I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: 1. art.48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej "Prawo budowlane") przez przyjęcie, że w sprawie została spełniona dyspozycja tego przepisu pozwalająca na nakazanie inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego zlokalizowanego w J. na dz. Nr [...], pomimo tego, że faktycznie nie było podstaw do nakazania rozbiórki tego obiektu; 2. art.29 ust.1 pkt 24 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przedmiotowy obiekt budowlany nie spełniał cech wskazanych w tym przepisie, a więc obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie budowy, a tym samym nie wymagającego zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, podczas gdy faktycznie obiekt ten spełniał warunki tego przepisu; 3. art. 29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że obiekt budowlany należało zakwalifikować zgodnie z tym przepisem, jako tymczasowy obiekt budowlany, a więc obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu , o którym mowa w art.30 ust.1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, podczas gdy faktycznie przedmiotowy obiekt budowlany należało zakwalifikować jako obiekt, o którym mowa w art.29 ust.1 pkt 24 Prawa budowlanego; 4. art.30 ust.1 pkt 1 oraz art.29 ust.1 Prawa budowlanego przez uznanie, że istniała konieczność zgłoszenia przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego w postaci posadowienia obiektu budowlanego bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z uwagi na to, że obiekt ten stanowił obiekt w rozumieniu art.29 ust.1 pkt 24 Prawa budowlanego obowiązek taki nie zachodził; 5. art.3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że roślinność jak np. drzewa, krzewy (nasadzenia) i trawniki nie mieszczą się w zakresie tzw. "innych obiektów architektury ogrodowej"- wskazanego w tym przepisie, a tym samym że sporny obiekt budowlany znajdował się na terenie budowy, a tym samym, że opisywane przez skarżącego roboty ziemne polegające na nasadzeniu krzewów ozdobnych i wymianie trawnika nie mogły zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane, a tym samym, że nie można uznać, że sporny obiekt znajdował się na terenie budowy a także stanowił on faktycznie zaplecze budowy, podczas gdy faktycznie w/w roboty ziemne stanowią określoną postać robót budowlanych, tym samym sporny obiekt budowlany stanowił zaplecze dla budowy; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art.151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości pomimo tego, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego: 1. art.48 ust.1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sprawie została spełniona dyspozycja tego przepisu pozwalająca na nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego; 2. art.29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że sporny obiekt budowlany należało zakwalifikować zgodnie z tym przepisem jako tymczasowy obiekt budowlany, podczas gdy faktycznie powinien być zakwalifikowany zgodnie z treścią art.29 ust.1 pkt 24 Prawa budowlanego, jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, połozony na terenie budowy, a tym samym nie wymagający zgłoszenia ani pozwolenia; 3. art.30 ust.1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sprawie istniała konieczność zgłoszenia przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego w postaci posadowienia spornego obiektu, podczas gdy z uwagi na okoliczność, że obiekt ten stanowił faktycznie obiekt budowlany w rozumieniu art.29 ust.1 pkt 24 Prawa budowlanego, obowiązek ten nie zachodził. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że czynności związane z nasadzeniem krzewów ozdobnych lub wymiana trawnika mieszczą się w zakresie pojęciowym "obiektów małej architektury", które zostały przez ustawodawcę wskazane w art.3 pkt 4 lit b Prawa budowlanego. Wskazany przepis definiuje, jako obiekty małej architektury posagi wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej. Ustawodawca nie precyzuje bliżej pojęcia "inne obiekty architektury ogrodowej". Co faktycznie oznacza, że z zakresu tego pojęcia nie można wyłączyć także krzewów ozdobnych oraz trawników - z których nasadzeniem wiążą się określone prace ziemne, w tym związane z koniecznością przemieszczania ziemi, a także wykonania często głębokich wykopów i otworów w ziemi. Konieczność wykonania robót ziemnych, przemawia właśnie zdaniem skarżącego, za zakwalifikowaniem do zakresu pojęcia obiektów małej architektury roślin w postaci drzew, krzewów i trawników jako mieszczących się w grupie tzw. innych obiektów architektury ogrodowej. Prace te wymagają stosownego zaplecza dla wykonujących je pracowników, w tym także w postaci obiektu o konstrukcji lekkiej, w którym możliwe będzie przechowywanie przez czas w/w robót narzędzi ogrodniczych i innego sprzętu. Przedmiotowe prace ziemne mają charakter tożsamy do pojęcia robót budowlanych i przez analogię za takie powinny być traktowane. W związku z tym zrealizowany przez skarżącego obiekt budowlany miał charakter obiektu określonego w art. 29 ust.1 pkt 24 Prawa budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy z uwagi na planowane dokonanie robót ziemnych polegających na nasadach krzewów ozdobnych, a także nasadzeniu i rekultywacji trawników. Tym samym przedmiotowy obiekt budowlany, jako przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robot budowlanych a także położony na terenie budowy stanowiący jej zaplecze nie wymagał zgłoszenia w trybie art.30 ust 1 Prawa budowlanego ani też nie wymagał decyzji o pozwoleniu budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 t.j.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany, ponieważ wszystkie jej zarzuty mają charakter materialnoprawny i wszystkie sprowadzają się do twierdzenia, że zrealizowany przez skarżącego na działce nr [...] w J. L. obiekt budowlany spełnia przesłanki z art. 29 ust.1 pkt 24 ustawy z dni 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane( Dz.U.2018.1202 t.j., w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji; dalej jako Prawo budowlane) tj. jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonym na terenie budowy. W ocenie skarżącego tymi robotami budowlanymi są planowane nasadzenia krzewów ozdobnych i wymiana trawnika. Powyższe stanowisko reprezentowane w skardze kasacyjnej nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z treścią art. 29 ust.1 pkt 24 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że chodzi tu o roboty budowlane wykonywane. legalnie (por. wyrok NSA z 6 marca 2013r. II OSK 2144/11 publ. : orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem skarżącego wybudowany obiekt nie podlegał rozbiórce skoro stanowił on zaplecze dla planowanych na jego nieruchomości robót w postaci wymiany trawnika oraz dokonaniu nasadzeń krzewów. Należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego, że sporny obiekt budowlany nie spełnia kryteriów powyższego przepisu, ponieważ nie został przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i nie jest położony na terenie budowy. Po pierwsze, trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że czynności wiążące się z nasadzeniem krzewów ozdobnych i wymianą trawnika nie są robotami budowalnymi objętymi regulacją Prawa budowalnego. Świadczy o tym także znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja Starosty O. z [...] sierpnia 2018r. umarzająca postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego zgłaszającego zamiar wykonania trawnika oraz dokonania nasadzeń roślin i krzewów ozdobnych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowalne rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowalnego. Wykonywanie przedmiotowych robót ściśle związane jest z obiektem budowalnym przez który należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt malej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei w myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowalnego obiektem małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności :a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z powyższego przepisu wynika, że roślinność jak np. drzewa, krzewy (nasadzenia) i trawniki nie stanowią obiektu budowlanego powstałego na skutek robót budowlanych, w tym obiektu małej architektury. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej za inne obiekty małej architektury nie można uznać nasadzeń roślinnych w postaci krzewów ozdobnych i trawników. Tak jak to wskazano w zaskarżonym wyroku pod pojęciem "inne obiekty architektury ogrodowej" ustawodawca miał na myśli jedynie ozdoby ogrodowe, porównywalne wielkością i funkcją z posągiem lub wodotryskiem. Jakkolwiek więc wyliczenie to ma charakter przykładowy, to wyznacza ono zakres znaczeniowy tego pojęcia. Oznacza to, że do tego rodzaju obiektów budowlanych mogą zostać zaliczone jedynie takie obiekty, które posiadają analogiczne właściwości . Po drugie, Słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro wskazane przez skarżącego roboty nie są kwalifikowane jako roboty budowalne, to w konsekwencji nie można też uznać, aby sporny obiekt budowlany znajdował się na terenie budowy. Nie jest więc on zapleczem budowy - nie znajduje się na terenie inwestycji i nie został objęty pozwoleniem na budowę ani skutecznym zgłoszeniem. Z tych względów objęty postępowaniem obiekt, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie spełnia cech obiektu tymczasowego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący na działce nr ew. [...] położonej w J. L. w październiku 2018r. zrealizował obiekt budowlany o lekkiej konstrukcji, pokryty płytami obornickimi (lekki materiał budowlany składający się z dwóch okładzin blach stalowych- przyp.NSA) ) o wymiarach 10m x 5m i wysokości zmiennej ze spadkiem na tył obiektu od 3 do 7m. Obiekt ten jest posadowiony na bloczkach betonowych wkopanych w grunt, posiada drzwi dwuskrzydłowe , dwa pomieszczenia sanitarne. Doprowadzono do niego instalację wodo-kanalizacyjną i elektryczną. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Sporny obiekt ma lekką konstrukcję pawilonu, nie jest na trwale połączony z gruntem, miał być użytkowany jak twierdzi skarżący na czas trwania nasadzeń roślin na jego nieruchomości. W tych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt jest obiektem tymczasowym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zgłoszeniu organowi budowlanemu podlegają tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Skarżący nie dokonał zgłoszenia budowy tego obiektu na okres krótszy niż 180 dni. W tej sytuacji wzniesiony przez niego obiekt tymczasowy nie był zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę. Okolicznością niesporną jest, że skarżący takiego pozwolenia nie posiadał. W świetle obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji art.48 ust.2 Prawa budowlanego, obowiązkiem organ u nadzoru budowlanego przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę było umożliwienie inwestorowi legalizacji takiego obiektu o ile budowa przedmiotowego obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, że sporny obiekt budowlany objęty jest przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. –L. z [...] lutego 2014r. Działka, na której znajduje się ten obiekt leży na terenie oznaczonym w planie symbolem "[...]",Zgodnie z § 14 ust.2 pkt 3 na terenie tym zakazuje się wznoszenia budynków, tymczasowych obiektów budowlanych , budowli (za wyjątkiem sieci uzbrojenia terenu i fontann). Konkludując, wobec sprzeczności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było możliwe wdrożenie legalizacji spornego obiektu co skutkowało koniecznością wydania nakazu rozbiórki tego obiektu. Przedstawione wyżej rozważania pozwalają przyjąć stanowisko, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.