II OSK 1926/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1816/17 w sprawie ze skargi J. B. i P. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. B. i P. B. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę skarżących, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku położonego w P. przy ul. [...], wpisanego do tego rejestru pod numerem [...]. Zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] marca 1980 r. do rejestru zabytków pod numerem [...] zostały wpisane domy mieszkalne przy ulicach: [...], [...], [...] w P.. Jest to zespół kamienic secesyjnych, 4 i 5 kondygnacyjnych, składający się z domów frontowych o elewacjach niesymetrycznych, bogato zdobionych ornamentem secesyjnym i domów tylnych o elewacjach prostszych, usytuowanych wzdłuż wewnętrznej uliczki, zastępującej podwórze. Wnętrza obiektów są dość skromne, nie pozbawione jednak wystroju w formie witraży, stolarki i sztukaterii. Budynki wybudowano ok. 1905 r. dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Architektura ww. kamienic o dużej wartości artystycznej stanowi przykład szczęśliwego połączenia typowej dla secesji willi z kamienicą czynszową, a założenie urbanistyczne jako całość ma wyjątkowe walory estetyczne i nowatorskie. W ocenie Ministra, wykazywany w sprawie zły stan techniczny ww. budynku nie świadczy o wystąpieniu przesłanek z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ budynek ten posiada walory architektoniczne. Nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków. Powyższy wniosek, w ocenie organu, pośrednio znajduje również uzasadnienie w brzmieniu art. 6 pkt 1 lit. c ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Przez utratę wartości artystycznej, historycznej lub naukowej należy rozumieć jej całkowitą utratę. Załączone zaś do wniosku opinia oraz ekspertyzy techniczne, nie świadczą o utracie przez obiekt wartości zabytkowych i zniszczeniu w stopniu uzasadniającym jego skreślenie z rejestru. Choć ww. opracowania wskazują, że z punktu widzenia technicznego i użytkowego obecny stan zachowania obiektu jest bardzo zły, nie dowodzą jednak, aby wysoki stopień destrukcji kamienicy był równoznaczny z utratą posiadanej przez nią wartości zabytkowej. Sformułowane wnioski oparto bowiem na czynnikach odnoszących się do stopnia zużycia technicznego budynku i prawdopodobieństwa wykonania jego remontu. Okoliczności te nie wypełniają jednak przesłanek ustawowych. W niniejszej sprawie okolicznością bezspornie udowodnioną, której nie kwestionuje organ prowadzący niniejsze postępowanie, jest bardzo zły stan techniczny obiektu. Jednakże wskazane w ekspertyzach zniszczenia oraz sformułowane stwierdzenie dotyczące stopnia zniszczenia budynku nie wskazują, w ocenie organu, jednoznacznie, że nie jest możliwy remont obiektu przeprowadzony zgodnie ze sztuką konserwatorską, pozwalającą na zachowanie autentycznej substancji zabytkowej. Analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do sformułowania wniosku, że obiekt na skutek zniszczenia utracił swą wartość zabytkową, czy też wartości będące podstawą wpisania go do rejestru zabytków zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych i w związku z tym zachodzą przesłanki dla wykreślenia zabytku z rejestru. W niniejszym postępowaniu nie zakwestionowano posiadanej przez kamienicę wartości zabytkowej, będącej podstawą objęcia jej ochroną prawną. Wartość ta, pomimo katastrofalnego stanu technicznego obiektu, zachowała się do chwili obecnej. Organ administracji publicznej obowiązany jest podjąć wszelkie kroki prawne, zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w celu zachowania zabytku w zasobie dziedzictwa narodowego. Oznacza to, że w przypadku braku wystąpienia ustawowych przesłanek do skreślenia zabytku z rejestru, nie można rozpatrywać sprawy w sposób, który w konsekwencji prowadziłby do rozbiórki obiektu, bowiem stoi to w sprzeczności z interesem społecznym, wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczpospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń (treść preambuły oraz art. 5 Konstytucji RP). Organ stwierdził, że kwestie utrzymania oraz ewentualne trudności i kosztowność prac remontowych, koniecznych do wykonania przy przedmiotowym budynku, są niezmiernie istotne, a nawet podstawowe przy planowaniu jakichkolwiek działań inwestycyjnych. Jednakże nie są decydujące w toku postępowania w sprawie skreślenia takiego obiektu z rejestru zabytków. Obiekt dawny ma wartość zabytkową, o ile odpowiada definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a jednocześnie stanowi element ważny dla historii danego regionu, będąc jednym z nośników ww. wartości jako dokument historii lub świadectwo historii. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowali zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przy piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2017 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonej do pisma Ekspertyzy Architektoniczno-Konserwatorskiej dot. możliwości zachowania autentycznej substancji zabytkowej budynku przy ulicy [...] w P. autorstwa prof. dra hab. arch. A. K.. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/17, uwzględniając skargę, wskazał na treść art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu, organ powinien ocenić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego czy istnieje techniczna możliwość zachowania obiektu w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych. W sprawie skarżący złożyli szereg ekspertyz, z których wynika w sposób spójny i nie budzący wątpliwości, że stan techniczny obiektu nie pozwala na jego remont lub nawet przebudowę z zastosowaniem części elementów konstrukcyjnych z uwagi na stopień ich zużycia. Obecny stan obiektu zagraża bezpieczeństwu nie tylko jego użytkowników ale również osób postronnych. Dążąc zatem do weryfikacji tak jednoznacznie brzmiących wniosków organ powinien powołać biegłego (posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej) w celu ustalenia, czy przy tak stwierdzonych zniszczeniach konstrukcyjnych budynku jest możliwy jego remont. Ekspertyzy przedstawione przez skarżących stanowią, zgodnie z K.p.a. dowód prywatny i nie można ich uznać za przesądzające w sprawie, niemniej jednak obalić je można tylko inną ekspertyzą sporządzoną przez biegłego posiadającego wymaganą w tym zakresie wiedzę specjalistyczną. Takiej ekspertyzy nie może zastąpić opinia sporządzona na zlecenie organu przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Odział Terenowy [...], opracowana przez osoby co do których nie wykazano, że posiadają stosowne uprawnienia w zakresie oceny stanu technicznego obiektu. Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy [...] zawiera w swojej znacznej części opis historyczny, zwięzłą charakterystykę budynku, oddającą wygląd i poszczególne elementy obiektu, jednak w najmniejszym stopniu nie odnosi się do stanu technicznego budynku i możliwości jego remontu w celu przywrócenia funkcji użytkowych. Pozwala to na przyjęcie, że organ nie dysponował materiałem dowodowym podważającym ustalenia ekspertyz technicznych przedstawionych przez skarżących. W ekspertyzach tych stan techniczny obiektu został udokumentowany szczegółową dokumentacją fotograficzno-budowlaną, z której jednoznacznie wynika istotne naruszenie konstrukcji. A zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o wykreślenie obiektu z rejestru jest ustalenie czy uległ on zniszczeniu w takim stopniu który spowodował utratę walorów historycznych, artystycznych lub naukowych. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają dzieła architektury i budownictwa bez względu na stan zachowania. Remont budynku wiązać się zatem może z częściowym odtworzeniem i uzupełnieniem jego substancji budowlanej, a zły stan zachowania budynku nie ma decydującego znaczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie skreślenia obiektu z rejestru zabytków. Słusznie organ zauważył, że wartość historyczna obiektu budowlanego powinna być chroniona. Skoro organ uważa, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymagań do skreślenia z rejestru zabytków winien był to z całą pewnością wykazać. Nieuprawnione są natomiast twierdzenia organu, że jest możliwy remont budynku prowadzący do utrzymania wartości zabytkowych. Okoliczność ta nie znalazła potwierdzenia w złożonych przez skarżących opiniach i ekspertyzach, ani w żadnym innym dowodzie znajdującym się w aktach sprawy. Minister Kultury nie jest natomiast organem, który posiada specjalistyczną wiedzę w takim zakresie skoro powyższa okoliczność – co do zasady – należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Niczym jednak swojego stanowiska nie poparł i w żaden sposób nie udowodnił ani nie uzasadnił wg zasad określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Świadczy to o tym, że organ wydający decyzję wadliwe, a na pewno przedwcześnie uznał, że nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ wadliwie wskazał brak przesłanek uzasadniających skreślenie zabytku z rejestru zabytków, w sytuacji, gdy organ w toku postępowania wykazał, iż zabytek nie utracił wartości artystycznych, historycznych ani naukowych. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na niewłaściwym stwierdzeniu, że organ niewystarczająco wyjaśnił podstawy odmowy skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu decyzji w sposób wystarczający wykazał, oceniając zgromadzony materiał dowodowy, iż nieruchomość nie utraciła walorów zabytkowych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny, niebadając czy istnieje techniczna możliwość zachowania obiektu, w sytuacji, gdy organ zobowiązany był do dokonania oceny czy przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu posiada wartości zabytkowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Ma rację Minister, formułując w skardze kasacyjnej zarzut, zgodnie z którym Sąd I instancji niewłaściwe zastosował art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i uznał, że organ wadliwie wskazał brak przesłanek uzasadniających skreślenie zabytku z rejestru zabytków, w sytuacji, gdy organ w toku postępowania wykazał, iż zabytek nie utracił wartości artystycznych, historycznych ani naukowych. Wbrew tej ocenie Sądu I instancji, Minister w zaskarżonej decyzji ocenił, że przedstawione przez skarżących w trakcie postępowania wyjaśniającego dowody (ekspertyzy) dotyczyły jedynie złego stanu technicznego budynku, który to stan techniczny nie był kwestionowany przez Ministra. Jak ocenił Minister, dowody te nie stanowiły wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki do wykreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków na podstawie art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Oceny tej nie podważyli skutecznie skarżący, zaś Sąd I instancji wadliwie uznał, że postępowanie administracyjne w omawianym zakresie wymaga powtórzenia, ponieważ organ nie dysponował materiałem dowodowym podważającym ustalenia ekspertyz technicznych obiektu. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, Minister uwzględniając fakt złego stanu technicznego obiektu, z punktu widzenia treści art. 13 ust. 1 ww. ustawy ocenił zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., że budynek niezmiennie posiada walory architektoniczne, wskazując na konkretne elementy. W tym zaś zakresie Sąd I instancji błędnie ocenił jakoby opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy [...] zawiera w swojej znacznej części opis historyczny, zwięzłą charakterystykę budynku, oddającą wygląd i poszczególne elementy obiektu, jednak w najmniejszym stopniu nie odnosiła się do stanu technicznego budynku i możliwości jego remontu w celu przywrócenia funkcji użytkowych. Wbrew tej ocenie, Minister w zaskarżonej decyzji wskazał, że w opinii Instytutu przestawiono stan techniczny kamienicy. Co więcej, w trakcie oględzin specjaliści Instytutu stwierdzili pogarszający się stan techniczny kamienicy. Pomimo tego wskazali na stan zachowania obiektu, jak i, co najistotniejsze, że obecny stan techniczny zachowania zabytku w pełni umożliwia przeprowadzenie prac remontowych. Mając to na względzie Minister trafnie wskazał, że zniszczenie substancji budowlanej nie przesądza o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowych, w tym zarówno historycznej, jak i artystycznej. Organ miał więc prawo ocenić wartość dowodową tej opinii w ramach zasady swobodnej oceny dowodów i uwzględnić sformułowane w niej wnioski, które przemawiały za odmową skreślenia z rejestru zabytków pomimo złego stanu technicznego budynku. Jednocześnie w sprawie skarżący nie przedstawili żadnego innego dowodu na poparcie swojego stanowiska, że budynek utracił walor zabytku. Złożone ekspertyzy dotyczyły złego stanu technicznego obiektu, jednak nie potwierdzały aby przedmiotowy zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Tym samym skarżący nie wykazali aby w sprawie istniał inny specjalistyczny dowód, który wyjaśniałby tak bardzo ocenną kwestię jak to, czy dana nieruchomość wpisana do rejestru zabytków jest nadal zabytkiem. Przecież zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za zabytek mogą być uznane także ruiny dawnej zabudowy jeżeli wykazują określone cechy i właściwości. Pozwala na to definicja zabytku zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ochronie może więc podlegać także zdegenerowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą prawną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie. A zatem zdegenerowanie substancji nieruchomości wcale nie oznacza, że nie mamy do czynienia z zabytkiem. Ponadto podważenia dokonanej w tej sprawie oceny, zgodnie z którą mamy do czynienia z zabytkiem, nie ułatwia uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w tym zakresie. Zgodnie z regułami uznania administracyjnego organ powinien dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, co też w tej sprawie miało miejsce; zaś strona postępowania nie przedstawiła takiego kontrdowodu, który podważyłby stanowisko przyjęte przez organ w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2924/14). W tych warunkach samo powołanie się na okoliczność określonej degradacji budynku to za mało dla stwierdzenia, czy dana nieruchomość utraciła walor zabytku. Nie wykazano tym samym aby w tej sprawie sformułowana ocena opierała się na dowolności w wyborze i ocenie materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem oceny organów była tzw. "degradacja" zabytku, jednak uzyskane dowody w tej sprawie nie dawały jednoznacznej podstawy do skreślenia ww. nieruchomości z rejestru zabytków. Poza tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy nie można nie uwzględnić, że przedmiotowy obiekt został wpisany do rejestru zabytków w ramach zespołu kilku kamienic – założenia urbanistycznego jako całości mającego wyjatkowe waloty estetyczne i nowatorskie. Te zaś zaś wartości, będące podstawą wpisu, nie były zakwestionowane w sprawie. W konsekwencji należało uznać, że także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy, ponieważ – wbrew ocenie Sądu I instancji – organ w uzasadnieniu decyzji w sposób wystarczający wykazał, oceniając zgromadzony materiał dowodowy, że nieruchomość nie utraciła walorów zabytkowych oraz właściwie ustalił stan faktyczny sprawy. Mając powyższe na względzie, uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi skarżących na zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.