I SA/Wa 2650/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu [...] od decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala sprzeciw. Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania W. W., decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewody [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. stwierdził, że [...] stycznia 1999 r. Powiat [...] nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę powiatową nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły W. W. i H. S. Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] stwierdził uchybienie przez H. S. terminu do wniesienia odwołania. Następnie Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2019 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia w trybie art. 138 § 2 kpa decyzji pierwszoinstancyjnej było to, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie wyjaśnił bowiem istotnej dla sprawy przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". W ocenie organu odwoławczego załączona do sprawy dokumentacja geodezyjna i oświadczenie przedstawiciela zarządcy drogi nie obrazują stanu zajęcia spornej działki [...] grudnia 1998 r. pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...]. Od decyzji Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. Powiat [...] wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 73 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że granice pasa drogowego są wskazywane geodecie przez zarządcę drogi, a geodeta dokonuje ich naniesienia na mapę podziału. Dyrektor reprezentujący jednostkę zarządzającą drogą, która przejęła na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] stycznia 1999 r. drogi wojewódzkie jako drogi powiatowe ma największą wiedzę odnośnie zmian granic pasów drogowych przejmowanych dróg jakie następowały od 1999 r. i na temat prowadzonych w tym obszarze inwestycji, w tym stanu dróg [...] grudnia 1998 r. Mapa z projektem podziału została sporządzona na potrzeby postępowania z art. 73 ustawy. Zatem opracowanie to mogło być wykonane tylko i wyłącznie według stanu z [...] grudnia 1998 r. niezależnie od tego, czy informacja ta znalazła się wprost w tym dokumencie, czy nie. Właściciel nieruchomości w odwołaniu nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących, że działka nr [...] była użytkowana w inny sposób, niż część pasa drogowego. Zdaniem skarżącego dowody sporządzone na użytek niniejszej sprawy były wystarczające do wydania decyzji o nabyciu spornego mienia przez Powiat [...] i nie mogły być podważone przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest uzasadniony. Na wstępie należało odnieść się do natury kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ppsa wynika, że w tego rodzaju sprawie sądowej kontrola ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku poszukiwania ochrony sądowej poprzez wniesienie skargi. Trzeba wskazać, że w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem sprzeciwu bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ (art. 32 ppsa). Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa. Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. W przypadku zasadności skargi sąd administracyjny jest kompetentny jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 lutego 2019 sygn. akt I OSK 509/19, z 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 270/19 i z 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 4304/18 kontrola w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 ppsa. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Według założenia ustawodawcy sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Zdaniem NSA art. 64e ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 ppsa skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji w zgodności z art. 138 § 2 kpa. NSA stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 kpa, co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał stan prawny dotyczący kpa, w wersji obowiązującej do 1 czerwca 2017 r. Na mocy art. 16 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa ponieważ mapa z projektem podziału sporządzona przez geodetę A. K. nie zawiera adnotacji, że odtworzony na mapie stan zajęcia działki nr [...] obrazuje stan zajęcia tej nieruchomości pod drogę publiczną [...] marca 2014 r. powołuje się jedynie na zajęcie terenu spornej nieruchomości pod drogę publiczną [...] grudnia 1998 r., jednak nie wynika z niego z jakiego źródła (np. analizy dokumentacji geodezyjnej) pochodzi wiedza osoby składającej to oświadczenie. Wobec braku ustalenia, wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy, przesłanki "zajętości" spornej nieruchomości pod drogę publiczną Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie przez Wojewodę [...] art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zdaniem organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można bowiem prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji, gdy nierozstrzygnięta pozostaję kwestia zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. W tej sytuacji Minister zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanki zajętości ww. działki pod drogę publiczną [...] grudnia 1998 r., w szczególności zwrócenia się do geodety w celu odtworzenia stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...] Sąd podziela zaprezentowane wyżej stanowisko organu odwoławczego. Przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest jedną z kluczowych przesłanek materialnoprawnych jaką należy udowodnić, aby nabyć nieruchomość prywatną w trybie art. 73 ustawy. Ta przesłanka nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w szczególności z mapy z projektem podziału i oświadczenia dyrektora Zarządu Powiatu [...] nie wynika, aby [...] grudnia 1998 r. teren oznaczony jako działka nr [...] (wówczas część dawnej działki nr [...]) wchodził w granice pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]. Sąd zwraca uwagę, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną ma charakter faktyczny. Aby ją wykazać trzeba ustalić jaki był [...] grudnia 1998 r. zasięg przestrzenny pasa drogowego danej drogi w terenie. Zasięg przestrzenny wynika zaś z tego jakie konkretne elementy pasa drogowego (np. jezdnia pobocze, inne elementy infrastruktury drogi) wchodzą w skład konkretnej drogi i gdzie są one położone w terenie. Dopiero poczynienie takich ustaleń pozwoli na określenie, czy grunt prywatny, a jeżeli tak, to w jakiej części, został zajęty pod drogę publiczną. Z przedłożonych dowodów nie wynikają opisane wyżej okoliczności. Samo powoływanie się przez przedstawiciela zarządcy drogi na fakt zajęcia [...] grudnia 1998 r. terenu działki nr [...] pod drogę powiatową (tego rodzaju drogi wówczas nie istniały), bez wskazania co było źródłem tego stanowiska, jest niewiarygodne. Jak podnosi skarżący dyrektor [...] reprezentuje tę jednostkę dopiero od 2004 r. Nie ma zatem (jako osoba reprezentująca inwestora) bezpośredniej wiedzy odnośnie przestrzennych granic drogi wojewódzkiej nr [...], według jej stanu urządzenia na [...] grudnia 1998 r. Z mapy z projektem podziału i wykazu zmian danych ewidencyjnych także nie wynika, aby [...] grudnia 1998 r. teren działki nr [...] (w zakresie obecnej działki nr [...] lub choćby jej części) był zajęty pod konkretne elementy infrastruktury drogowej drogi wojewódzkiej nr [...]. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych wynika, że teren działki ma charakter rolny (symbol R). Dokumentacja geodezyjna nie jest opatrzona żadnym komentarzem. Nie wiadomo na jakiej podstawie geodeta wydzielił teren oznaczony jako działka nr [...] jako zajęty [...] grudnia 1998 r. pod drogę wojewódzką. Tymczasem Sąd zwraca uwagę, że z dokumentacji podziałowej sporządzonej w 2008 r. przez geodetę A. S. (k. [...] akt adm.) wynika, że (cała) działka nr [...] od strony wschodniej (jedynie) graniczy z pasem drogi - działki nr [...]. Zasadnie więc organ odwoławczy stwierdził potrzebę przeprowadzenia w istotnym zakresie postępowania dowodowego i wobec tego uchylił wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego Zasada ta przemawia za tym, aby wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do zbadania sprawy przez organy dwóch różnych instancji w kwestii dotyczącej "zajętości" spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Strony postępowania muszą mieć zapewnione prawo do wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonych dowodów przed organami dwóch instancji (art. 81 kpa). Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, że organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz że nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] wydający decyzję o nabyciu mienia nie dostrzegł opisanych wyżej braków postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu zakres wskazanych uchybień uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Wojewoda [...] winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia jakie konkretne elementy drogi wojewódzkiej nr [...] znajdowały się na spornym terenie. Jaką przestrzeń zajmował pas drogowy tej drogi i czy, a jeżeli tak, to jakie elementy tej drogi były posadowione na działce nr [...] i jaką część tej działki zajmowały. Ustalenia te powinny dotyczyć stanu z [...] grudnia 1998 r. Ustalenie, że konkretna część działki nr [...] była wówczas zajęta pod drogę wojewódzką umożliwi następnie zbadanie przesłanki władania publicznoprawnego sprawowanego przez organ administracji drogowej za pośrednictwem jednostki zarządzającej drogą wojewódzką na konkretnym fragmencie nieruchomości prywatnej. Przestrzenny zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną wyznacza bowiem zasięg sprawowanego władztwa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.