II SA/Gl 1572/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności polecenia w kwestii podjęcia działań w zakresie usunięcia zagrożenia spowodowanego przez odpady oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz M., działając na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018r. poz. 1313) polecił Komendantowi Państwowej Straży Pożarnej w M. usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa wspólnoty samorządowej, w szczególności życia lub zdrowia będącego następstwem składowania odpadów przy ul. [...] w M. W uzasadnieniu wskazał, że na nieruchomości znajdują się odpady niebezpieczne, które powodują zagrożenie życia i zdrowia wspólnoty, jak również stanowią zagrożenie środowiska. W ocenie organu dotychczasowe działania PSP w zakresie usunięcia zagrożenia były niewystarczające. Podniósł, że sposób likwidacji przyczyn zagrożenia, którym jest pozostawienie odpadów, został szczegółowo określony w opinii sporządzonej przez A sp. z o.o., sygn. akt: [...]. Oznacza to, że dotychczasowy sposób zabezpieczenia miejsca zdarzenia, w świetle opinii sporządzonej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w M., jest w obecnej chwili niewystarczający. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność tego polecenia. Wskazał, że Państwowa Straż Pożarna nie jest ustawowo zobligowana do tego typu zadań. Na podstawie art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy do podstawowych zadań PSP należy m.in. rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń. Zgodnie z opinią Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] dotychczasowe działania podjęte na miejscu zdarzenia prowadzone przez PSP były prawidłowe i doprowadziły do usunięcia bezpośredniego zagrożenia tj. przesłanki, na której oparł swoje polecenie Burmistrz M. Działania na miejscu zdarzenia polegały na: zabezpieczeniu terenu prowadzonych działań, pobraniu i przeanalizowaniu próbek, pomiarze atmosfery powietrza za pomocą specjalistycznego sprzętu będącego na wyposażeniu Specjalistycznej Grupy Ratownictwa Chemiczno- Ekologicznego K. (wyniki pomiarów na substancje niebezpieczne nie wykazały ich obecności) oraz zabezpieczeniu odpadów plandeką i folią typu strecz. O podjętych na miejscu działaniach poinformowani zostali przedstawiciele Biura Zarządzania Bezpieczeństwem Urzędu Miasta M. i Wydziału Zarządzania Kryzysowego Starostwa Powiatowego w M. Teren akcji został przekazany po zakończeniu ww. czynności obecnemu na miejscu zdarzenia właścicielowi z zaleceniami usunięcia i zutylizowania odpadów. Skargę na to rozstrzygnięcie do tutejszego Sądu złożyła Gmina M. domagając się jego uchylenia. W opinii skarżącej stanowisko organu nadzoru nie zasługuje na uznanie z uwagi na fakt, że stanowi ono nadmierne uproszczenie skutkujące wypaczeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zadaniem Państwowej Straży Pożarnej jest między innymi rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń. Akcja ratownicza została zdefiniowana jako "działania ratownicze organizowane i kierowane przez Państwową Straż Pożarną". Jednocześnie niezbędnym jest doprecyzowanie pojęcia "działań ratowniczych". Zostało ono wyjaśnione w art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Należy przez to rozumieć "każdą czynność podjętą w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidację przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia". W ocenie skarżącej taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie ma miejsce. Wielokrotnie podjęte działania przez funkcjonariuszy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w M. oraz Grupę Ratownictwa Chemiczno-Ekologicznego K. zostały zaklasyfikowane i zewidencjonowane przez wskazanych funkcjonariuszy jako "miejscowe zagrożenie". Oznacza to, że w ramach likwidacji zagrożeń, powstałych wskutek składowania niebezpiecznych odpadów w M. przy ul. [...], swoje zastosowanie posiadają wszystkie przytoczone przepisy pochodzące z ustaw o ochronie przeciwpożarowej oraz państwowej straży pożarnej. Tym samym nieuprawnione jest zawężanie tak ich ilości, poprzez pomijanie przepisów ustaw, które przytoczono w niniejszej skardze, co uczynił organ nadzoru, jak również zakresu stosowania- czego również dopuszczono się w rozstrzygnięciu nadzorczym nr [...]. Organ wydając rozstrzygnięcie nadzorcze nie uwzględnił w szczególności: – innych przepisów wskazanych w ustawie o państwowej straży pożarnej, między innymi art. 7 pkt 1 oraz art 21; – przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zakresu i trybu korzystania z praw przez kierującego działaniem ratowniczym; – przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w szczególności art. 1, art. 3 oraz art. 15; – organ nadzoru w sposób wybiórczy i stronniczy cytował fragmenty opinii sporządzonej przez laboratorium analityczno-kryminalistyczne, pomijając te fragmenty, które dotyczyły zagrożeń powodowanych przez pozostawione odpady oraz sposobów likwidacji wskazanych zagrożeń; – skutkiem błędów wskazanych w pkt. 1-3 było wypaczenie ratio legis ustaw o ochronie przeciwpożarowej oraz państwowej straży pożarnej w części poświęconej zadaniom państwowej straży pożarnej, a więc zasadniczej części rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że w myśl art. 14 ust. 8 ustawy o państwowej straży pożarnej wojewoda stwierdza o nieważności polecenia wydanego komendantowi państwowej straży pożarnej wyłącznie w przypadku, gdy to narusza prawo. Do kompetencji Wojewody Śląskiego nie należało więc wskazywanie w rozstrzygnięciu nadzorczym opinii Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. czy stanowiska Zarządu Powiatu [...]. Badanie legalności należy bowiem odróżnić od badania stanu faktycznego. Zarówno z wszystkich dotychczasowych działań, jak również ostatniej przeprowadzonej wizji w terenie z której wynikają, między innymi następujące wnioski, które nie zostały uwzględnione przez Wojewodę Śląskiego. Skarżąca wskazuje między innymi na: – wyraźnie wyczuwalną woń, która nadal występuje co wskazuje, że opisane w opinii laboratorium analityczno- kryminalistycznego bezpośrednie zagrożenie nadal istnieje, – zabezpieczenie plandekami i streczem, które, w opinii Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M., miało usunąć zagrożenie dla wspólnoty samorządowej jest nieefektywne z uwagi na fakt, że część odpadów jest w żaden sposób niezabezpieczona, – funkcjonariusze Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w M. minimum czterokrotnie dokonywali zabezpieczenia odpadów w M. przy ul. [...] co świadczy o nienależytym przeprowadzeniu działań z uwagi na konieczność cyklicznego ich ponawiania. Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego dnia [...] r. nr [...] stwierdzające nieważność polecenia Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] r. wydanego Komendantowi Powiatowemu Państwowej Straży Pożarnej w M., podjęcia działań w zakresie usunięcia zagrożenia spowodowanego przez odpady pozostawione przy ul. [...] w M. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1499) "w przypadku bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa wspólnoty samorządowej, w szczególności życia lub zdrowia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta może wydać komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej polecenie podjęcia działań w zakresie właściwości Państwowej Straży Pożarnej, zmierzających do usunięcia tego zagrożenia". Polecenie to nie może dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej. Uchwała lub polecenie nie mogą również określać sposobu wykonania zadania przez Państwową Straż Pożarną (art. 14 ust. 4 ustawy). Zgodnie wreszcie z art. 14 ust. 8 ustawy "polecenie, o którym mowa w ust. 4, naruszające prawo jest nieważne. O nieważności polecenia stwierdza wojewoda". Sąd w niniejszej sprawie nie będzie odnosił się do przedstawionej w skardze argumentacji związanej z aspektami technicznymi, czy też środowiskowymi. Dokona jedynie analizy, czy polecenie Burmistrza M. narusza prawo. Tylko wtedy uzasadnione bowiem było wydanie przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak wynika z akt administracyjnych na działce przy ul. [...] w M. są nielegalnie składowane odpady niebezpieczne. W sprawie toczy się postępowanie karne, została również wydana decyzja nakazująca usunięcie odpadów. Jednostki Państwowej Straży Pożarnej, w tym Grupa Ratownictwa Chemiczno-Ekologicznego K. były kilkukrotnie wzywane na miejsce zdarzenia, gdzie podjęły działania zmierzające do usunięcia bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia ludzkiego oraz środowiska. Burmistrz M. uznał jednak, że działania powyższe były niewystarczające. Powoływał się przy tym na opinię sporządzoną przez A sp. z o.o., sygn. akt: [...] na potrzeby postępowania karnego. Analiza tej opinii pozwala na stwierdzenie, że jedynym sposobem usunięcia zagrożenia powodowanego przez odpady jest ich usunięcie oraz unieszkodliwienie. Biorąc pod uwagę powyższe można uznać, że Burmistrz M. domaga się od Państwowej Straży Pożarnej usunięcia i unieszkodliwienia odpadów. Już ta okoliczność powoduje, że polecenie Burmistrza M. należy uznać za naruszające art. 14 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Niezależnie od tego skład orzekający zwraca uwagę, iż zaproponowana przez Burmistrza M. wykładnia przepisów prawa ustawy o Państwowej Straży Pożarnej narusza w istocie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 poz. 701 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 tego aktu "posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania". W rozstrzyganej sprawie posiadacz odpadów jest znany i tylko na niego właściwy organ może nałożyć obowiązek usunięcia odpadów. Brak tu jakichkolwiek możliwości podejmowania działań przez Państwową Straż Pożarną. Co istotne, zgodnie z art. 26a ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o odpadach przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Tym organem w rozpatrywanej sprawie jest właśnie Burmistrz M. Nie może jednak w tym zakresie wykorzystywać swych uprawnień wynikających z art. 14 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.