II OSK 818/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 228/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec uznania substancji za produkt uboczny oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 228/17, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec uznania substancji za produkt uboczny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w [...]. Zaskarżając rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 11 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) – dalej "ustawa o odpadach", skutkującą chybionym zastosowaniem wskazanych przepisów i polegającą na mylnym przyjęciu, że konstrukcja tzw. milczącej zgody - którą regulują wskazane przepisy — ogranicza możliwość zastosowania przez organ przepisów K.p.a., co skutkowało błędnym przyjęciem, że zgłoszenie skarżącej było niejasne, nie spełniało wymagań ustalonych w przepisach prawa, a jego załączniki pozostawały ze sobą w sprzeczności. Marszałek Województwa [...] nie miał powinności uprzednio wezwać skarżącą do uzupełnienia braków zgłoszenia i mógł a limine złożyć w niniejszej sprawie sprzeciw, co w niniejszej sprawie nie powinno mieć miejsca. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy mylnie przyjął, że konstrukcja tzw. milczącej zgody, na której zastosowanie w niniejszej sprawie wskazuje treść art. 11 ustawy o odpadach, sama w sobie prowadzi do ograniczonego stosowania przepisów K.p.a., w tym wyklucza powinność - w sytuacji stwierdzenia przez organ, że zgłoszenie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa - wezwania zgłaszającego przez organ do uzupełnienia jego braków. Jednocześnie przyznając powyższe, Sąd przychylił się do mylnych twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby na powyższe wezwanie zgłaszającego nie pozwalał 3 miesięczny termin na wyrażenie przez organ sprzeciwu, (który to termin nie może zostać przedłużony), jak również obowiązek wykazania przez zgłaszającego, że dana substancja spełnia warunki do uznania jej za produkt uboczny. Niniejszy tok rozumowania Sądu jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędny. 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w związku a art. 138 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 64 K.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonych orzeczeń w całości pomimo naruszenia przez organy wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenia polegały na błędnej wykładni skutkującej ich niezastosowaniem i mylnym uznaniem, że Marszałek Województwa [...] — w sytuacji stwierdzenia, że zgłoszenie skarżącej było niejasne i nie spełniało wymagań ustalonych w przepisach prawa — nie miał powinności uprzednio wezwać skarżącą do uzupełnienia braków zgłoszenia, czy jego sprecyzowania, a poprzez co był uprawniony a limine złożyć w niniejszej sprawie sprzeciw. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy mylnie przyjął, że prawidłowym — w sytuacji stwierdzenia przez organ, że zgłoszenie jest nieczytelnie, posiada braki a jego załączniki są ze sobą sprzeczne — było a limine wyrażenie przez organ sprzeciwu, co do złożonego przez skarżącą zgłoszenia pomimo braku uprzedniego wezwania skarżącej do usunięcia wskazanych braków, sprecyzowania zgłoszenia i wyjaśnienia, pojawiających się w jego treści, sprzeczności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa pełnionego przez radcę prawnego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Strona skarżąca podnosi zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 11 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, których błędna wykładnia, jak również niewłaściwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd prawidłowo ocenił legalność sprzeciwu wobec zgłoszenia Spółki uznania wywaru melasowego, otrzymanego z produkcji alkoholu etylowego z melasy buraczanej, za produkt uboczny. Zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach przedmiot lub substancja, powstająca w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki: 1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne; 2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa; 3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; 4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Stylizacja normatywna powołanej regulacji wskazuje, że normatywne przesłanki uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny muszą być spełnione łącznie. Ponadto przesłanki te muszą odnosić się do tego samego sposobu lub sposobów wykorzystania przedmiotu lub substancji. Oznacza to, ze brak spełnienia chociaż jednej z tych przesłanek powoduje, że określona pozostałość procesu produkcyjnego jest odpadem, a nie produktem ubocznym. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach odpad to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Materialnie nie spełnia zatem wymogów zgłoszenie wskazujące, że wykorzystanie przedmiotu lub substancji nastąpi na kilka określonych sposobów, w sytuacji gdy wykazanie spełnienia ww. przesłanek odnosi się jedynie do części z nich. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji - wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania, zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Do zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny dołącza się dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 10, oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały określone. Dowodami mogą być w szczególności umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji wyniki badań, wykonanych przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 11 ust. 3 ustawy). Uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje, jeżeli marszałek województwa w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu, w drodze decyzji (art. 11 ust. 4 ustawy). Zasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że z treści zgłoszenia skarżącej Spółki nie można jednoznacznie wywnioskować, w jakim procesie substancja przewidziana do uznania za produkt uboczny będzie w rzeczywistości wykorzystana. Spółka wskazała, w załączniku nr 13 do zgłoszenia, że zamierza wykorzystać wywar melasowy na cztery sposoby. Natomiast w załączniku nr 14 do zgłoszenia wskazano, że 100 % ilości wyprodukowanego wywaru zostanie zagospodarowane i wykorzystane w drodze procesów opisanych w załączniku nr 13, tym samym zostanie spełniony warunek określony w art. 10 ust. 1 ustawy o odpadach. Jednakże spełnienie przesłanek uznania za produkt uboczny powinno być wykazane w stosunku do każdego z procesów wymienionych w załączniku nr 13. Sprzeczne, mało precyzyjne oraz hipotetyczne założenia dotyczące wykorzystania wywaru, stanowiące treść załączników nr 13 i 14 do zgłoszenia, uniemożliwiają ustalenie, w jaki sposób wywar melasowy będzie w rzeczywistości wykorzystany, a tym samym określenie, czy zostaną spełnione wszystkie warunki niezbędne do uznania wywaru za produkt uboczny, dla danego procesu wykorzystania. Ponadto organy zasadnie stwierdziły, że załączone do zgłoszenia dowody w postaci m.in. ekspertyzy, sprawozdania z badań, opinii IUNG-PIB w [...], instrukcji stosowania i magazynowania wywaru, nie odnoszą się do wszystkich wskazanych w załączniku nr 13 sposobów wykorzystania wywaru melasowego. Zdaniem składu orzekającego NSA, wbrew zarzutom i argumentom skargi, trafna jest ocena Sądu Wojewódzkiego, że przedstawione organowi dokumenty są niepełne. Brak jest dokumentu wykazującego pewność wykorzystania wywaru melasowego do produkcji środka [...]. Trzeba podkreślić, że w ustawie o odpadach ustawodawca "zerwał z przekonaniem", że w procesie produkcji powstaje tylko i wyłącznie odpad, poprzez możliwość ustalenia wytworzenia produktu ubocznego (niebędącego odpadem) pod warunkiem spełnienia określonych przesłanek. Oznacza to, że w procesie produkcji powstaje odpad, chyba że jest on produktem ubocznym, zaś spełnienie tej kwalifikacji odbywa się nie automatycznie w zakładzie produkcyjnym, ale poprzez tzw. milczącą zgodę, czyli niezgłoszenie sprzeciwu przez marszałka województwa. To implikuje określone rozłożenie ciężaru dowodu, a mianowicie ten kto żąda uznania przedmiotu za produktu uboczny (niebędący odpadem), powinien wykazać spełnienie ku temu ustawowych przesłanek. W sprawie niniejszej nie zostało to wykazane, dlatego sprzeciw jest zgodny z prawem. Zgłoszenie skarżącej Spółki nie spełnia wymogów ustawowych, a dołączone do niego dowody nie potwierdzają w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 10 ustawy o odpadach. Prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki, na gruncie obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów art. 11 ustawy o odpadach, że ten reżim normatywny nie zobowiązuje marszałka województwa do prowadzenia własnego postępowania dowodowego na podstawie K.p.a., poprzez wezwanie wytwórcy do uzupełnienia zgłoszenia o określone dowody. Nie można bowiem przy specyfice tego postępowania przyjąć, że na organie ciążą obowiązki informowania, czy pouczania strony jakie dowody należy przedłożyć, bądź też prowadzenia postępowania dowodowego i zasięgania w jego toku opinii biegłego. Z mocy prawa to na zgłaszającym wytwórcy ciąży obowiązek prawidłowego dokonania zgłoszenia i podania danych wskazanych w art. 11 ust. 2 ustawy o odpadach. Przede wszystkim na zgłaszającym ciąży obowiązek wykazania, że dany przedmiot, czy substancja spełnia warunki do uznania za produkt uboczny przez przedłożenie dowodów potwierdzających spełnienie warunków, o których mowa w art. 10 ustawy o odpadach oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały określone. Wyłącza to stosowanie wprost, jak i mutatis mutandis przepisów K.p.a. dotyczących zasad i norm postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że to prawo materialne, czyli ustawa o odpadach, determinuje procedurę uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, w tym określa, jakie dowody powinny być do zgłoszenia dołączone. Zaznaczyć trzeba, że zasadniczo takie uznanie opiera się na tzw. milczącej zgodzie, czyli braku podjęcia działania przez marszałka województwa. Dowodami w tym postępowaniu mogą być w szczególności umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji wyniki badań, wykonanych przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślić należy, że na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet, jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach, zawierając zwrot "w szczególności", otwiera tym samym katalog dowodów potwierdzających wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub potwierdzających właściwości przedmiotu lub substancji. Jednakże, raz jeszcze trzeba podnieść, że inicjatywa dowodowa leży po stronie wnioskującego wytwórcy przedmiotu lub substancji, a nie organu, który w tym zakresie zachowuje bierność. Nie można podzielić zarzutu skargi, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że na wezwanie do uzupełnienia braków zgłoszenia nie pozwalał 3 miesięczny termin na wyrażenie przez organ sprzeciwu, który to termin nie może zostać przedłużony. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach "uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje, jeżeli marszałek województwa w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny nie wyrazi sprzeciwu, w drodze decyzji". W związku z tym, że wskazany wyżej termin ma charakter materialnoprawny, po jego upływie organ administracji traci możliwość wyrażenia sprzeciwu. Termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56). O szczególnym trybie postępowania w sprawie uznania przedmiotu lub substancji za odpad, w tym roli organu decyzyjnego w tej materii, może świadczyć obecne brzmienie unormowań art. 11 ustawy o odpadach, obowiązujące w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony Środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1564). Zgodnie z art. 11 ust. 4 uznanie albo odmowa uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje w drodze decyzji marszałka województwa wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania tego przedmiotu lub tej substancji. Przed wydaniem opinii, o której mowa w ust. 4, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może przeprowadzić kontrolę w zakresie objętym zgłoszeniem, o którym mowa w ust. 2 (art. 11 ust. 4b). Zaznaczyć trzeba, że postępowanie kontrolne stanowi postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego. W przypadku negatywnej opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska marszałek województwa wydaje decyzję o odmowie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny (art. 11 ust. 4d). W uzasadnieniu projektu nowelizacji czytamy, że zmiana ta ma na celu doprecyzowanie procedury uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. W ocenie podmiotu inicjującego zmianę przepisu art. 11 ustawy o odpadach, rozwiązanie polegające na tzw. milczącej zgodzie, czyli braku podjęcia działania przez marszałka województwa, może prowadzić do sytuacji, gdy za produkt uboczny uznane zostają odpady niebezpieczne, których przetwarzanie powinno być prowadzone z zachowaniem szczególnej ostrożności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest uprawnione stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, że Sąd pierwszej instancji mylnie przyjął, że konstrukcja tzw. milczącej zgody - którą regulują przepisy art. 11 ust. 4 ustawy o odpadach — ogranicza możliwość zastosowania przez organ przepisów K.p.a. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej dokonania błędnej wykładni art. 11 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania, skoro jego konstrukcja i uzasadnienie również opierało się na argumencie, że organ w sytuacji stwierdzenia, że zgłoszenie skarżącej było niejasne i nie spełniało wymagań ustalonych w przepisach prawa, miał obowiązek wezwać skarżącą do uzupełnienia braków zgłoszenia, bądź jego sprecyzowania. Biorąc pod uwagę powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.