VI SA/Wa 1933/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak- Osetek Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz J. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej "k.p.a." w związku z art. 15b ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1309 ze zm.) w związku z art. 298 ustawy z 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. poz. 771) utrzymał w mocy zaskarżoną przez J. T. decyzję tego samego organu z [...] grudnia 2018 r. o przeniesieniu R. K.– Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. po R. R. i o odmowie przeniesienia J. T. ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. po R. R.. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Na zwolnione stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. zgłosili się dwaj komornicy: J. T. i R. K.. Pierwszy z nich wniosek swój motywował tym, że od 2009 r. prowadzi kancelarię w B. i wynajmuje tam lokal mieszkalny. Jego konkubina i dziecko zamieszkują w miejscowości S., oddalonej od B. o około 320 kilometrów. Z W. do S. jest tylko 21 kilometrów, a do Z., gdzie leczy się jego konkubina – 64 bądź 81 kilometrów, w zależności od trasy. Załączając stosowną dokumentację medyczną powołał się na zły stan zdrowia konkubiny, która cierpi na jaskrę i wysoką krótkowzroczność, a także znajduje się w złym stanie emocjonalnym. Nie jest ona w stanie wykonywać ani pracy zawodowej ani obowiązków domowych. W dniu [...] kwietnia 2018 r. został on wyznaczony przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w P. zastępcą R. R. – byłego komornika przy Sądzie Rejonowym w W.. Z kolei R. K. wniosek swój uzasadniał uciążliwością dojazdów z G., gdzie prowadzi kancelarię komorniczą do L., w którym mieszka. Podał, że odległość ta wynosi około 50 kilometrów, zaś do W. z L. miałby tylko 17 kilometrów i dzięki temu mógłby sprostać licznym obowiązkom rodzinnym. Posiada dwoje dzieci w wieku szkolnym oraz wymagających opieki teściów. Wskazał, że w przeszłości zamieszkiwał w W. i dzięki temu zna teren tego rewiru. Prezes Sądu Apelacyjnego w K. oba wnioski zaopiniował pozytywnie. Natomiast Krajowa Rada Komornicza uchwałami z [...] września 2018 r. negatywnie zaopiniowała wniosek R. K. i pozytywnie ten, złożony przez J. T., motywując to potrzebą ułatwienia mu sprawowania opieki nad dzieckiem, uznając jego sytuację życiową za trudniejszą niż tę, opisaną przez R. K.. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Minister Sprawiedliwości orzekł o przeniesieniu R. K. – Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. po R. R. i o odmowie przeniesienia J. T. ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. po R. R.. W uzasadnieniu organ podał, że w świetle ustanowionych w art. 15b ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, obaj kandydaci mają uzasadniony interes w przeniesieniu, natomiast interes J. T. nie może przewyższać interesu społecznego, który polega na zapewnieniu prawidłowego i sprawnego prowadzenia egzekucji w jego dotychczasowej kancelarii w B.. Organ zauważył, że konieczność powołania tam nowego komornika czy też likwidacji tej kancelarii wywołałaby negatywny wpływ na sprawność egzekucji. Co więcej, w stosunku do J. T. prowadzone było postępowanie dyscyplinarne, które zakończyło się wyrokiem skazującym za prowadzenie egzekucji w sprawach spoza właściwości pomimo istnienia zaległości w prowadzeniu egzekucji w ramach rewiru, uchybieniu obowiązkom niezwłocznego zawiadamiania wierzyciela o wszczęciu egzekucji, wadliwego prowadzenia ewidencji finansowych, zawyżania wydatków, jak też bezczynności w niektórych sprawach. Organ oddalił zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność spełnienia przesłanek do przeniesienia. Opinię Krajowej Rady Komorniczej organ ocenił za niewiążącą. Utrzymując zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję w mocy Minister Sprawiedliwości zaakcentował, że wydana decyzja ma charakter uznaniowy, a analizując przesłankę prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności egzekucyjnych ocenił, że przeniesienie J. T. wiązałoby się z prawdopodobieństwem długotrwałego prowadzenia postępowania w celu obsady zwolnionego stanowiska, ewentualnie likwidacji kancelarii. Negatywnie na ocenę wniosku tego komornika wpływało także skazanie za przewinienie dyscyplinarne. Z kolei jednoczesne pełnienie przez niego obowiązków w dwóch oddalonych od siebie miejscach ograniczyłoby czas, który mógłby on poświęcać rodzinie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. T. zarzucił naruszenie art. 78a ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w związku z art. 4 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 30) – zwanej dalej "k.p.k." w związku z art. 7 k.p.k. i art. 5 § 2 k.p.k. poprzez naruszenie zasady domniemania niewinności wobec powołania się przez organ na nieprawomocny wyrok Sądu Dyscyplinarnego, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków w celu wyjaśnienia sprawy, a także naruszenie art. 15b ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji poprzez analizę potrzeb dotychczasowego rewiru, nie zaś "innego rewiru" w rozumieniu tego przepisu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. W uzupełnieniu skargi sformułował także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja uchybieniami prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniami prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie stanowiła decyzja, której wydaniu towarzyszyło korzystanie przez organ administracji z instytucji uznania administracyjnego. W odróżnieniu od unormowań przedwojennych, aktualna regulacja kompetencji sądów administracyjnych w stosunku do decyzji administracyjnych nie rozróżnia jej zakresu od tego czy mamy do czynienia z decyzją uznaniową czy związaną. Przypomnieć bowiem należy, że po odzyskaniu przez Polskę w 1918 r. niepodległości uznanie administracyjne (wówczas określane "swobodnym") wolne było od kontroli sądowej. Stanowił o tym wprost art. 3 lit. b ustawy z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym kognicja powołanego tym aktem Trybunału nie obejmowała spraw, "w których władze administracyjne uprawnione są do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach, pozostawionych temu uznaniu". Po reaktywowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego w 1980 r., tego rodzaju wyłączenia nie wprowadzono. Jedynym zatem ograniczeniem, które muszą uwzględniać sądy administracyjne kontrolujące działalność administracji publicznej, jest kryterium legalności. Sąd w składzie niniejszym podziela te poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego, które nie odmawiają sądowi kompetencji do badania materialnych podstaw uznania administracyjnego i nie ograniczają ich do kwestii proceduralnych, wskazując, że "wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności". (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 820/99, LEX nr 657964, wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. , sygn. akt SA 820/81, "Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych" 1982/1–2, poz. 22, z glosą J. Łętowskiego, wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt OSK 1496/10, LEX nr 951967). Pojęcie uznania administracyjnego kojarzyć można z dawno już wyrażoną przez M. Mincer koncepcją, a korespondującą z treścią punktu I załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(80)2 z 11 marca 1980 r., dotyczącej wykonywania władzy dyskrecjonalnej przez organy administracyjne (Concerning the Exercise of Discretionary Powers by Administrative Authorities). Akt ten utożsamia tę władzę z przyznaniem organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia jednego, który uważa za najwłaściwszy (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, zwłaszcza s. 63 i n.). W rodzimej nauce ani orzecznictwie sądowym nie wypracowano, jak dotąd, spójnej koncepcji wad uznania. Do przystających naszemu systemowi zaliczyć można tę, wedle której wady te dają się zakwalifikować jako nadużycie uznania w następstwie kierowania się faktami niemającymi znaczenia dla sprawy i/albo pominięcia faktów o istotnym znaczeniu (irrelevancy) bądź wykorzystania władzy w niewłaściwym celu [improper purpose] (zob. A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2009, s. 322-323, A. W. Bradley, K. D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2007, s. 729–732). W tej sprawie Sąd dopatrzył się zaistnienia pierwszej z tych postaci uchybień korzystania przez administrację z władzy uznaniowej, bowiem węzłowe fakty zostały pominięte. Kluczowym elementem, który bierze pod uwagę sąd w toku kontroli wypełniania władzy w formule uznania administracyjnego jest motywacja leżąca u podstaw rozstrzygnięcia. Zbadanie jej umożliwia ustalenie, czy wydany akt nie nosi cech arbitralności. Przysługująca w tej sprawie władza organu administracji polegała na dokonaniu wyboru rozstrzygnięcia w przedmiocie kolidujących ze sobą dwóch wniosków o przeniesienie na stanowisko w innym rewirze. Mogło ono polegać na przeniesieniu jednego z konkurujących komorników albo żadnego z nich. Granice uznania w tym przypadku wytyczone zostały przez przesłanki uregulowane w art. 15b ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji: potrzeby prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności egzekucyjnych lub uzasadniony interes komornika. Przepis ten został wadliwie wyłożony, a niezbędne do jego zastosowania ustalenia poczyniono nieprawidłowo. Z zaprezentowanych przez organ motywów wynika, iż przyjął on, że obaj kandydaci legitymowali się interesem w przeniesieniu, natomiast pierwsza z przesłanek mogła zostać spełniona wyłącznie wówczas, gdy przeniesiony zostałby komornik R. K.. Stanowisko to sugeruje, że organ przypisał jednakowe znaczenie interesom obydwu komorników. Natomiast przeszkód w przeniesieniu skarżącego organ upatrywał w trudnościach w zwolnieniu dotychczas zajmowanego przez niego stanowiska i braku jego rzetelności w obliczu skazania za przewinienia dyscyplinarne, które to okoliczności skojarzono z przesłanką prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności egzekucyjnych. Przedstawiona w decyzji przez organ argumentacja nie znajduje oparcia w aktach sprawy i pozostawia poważne wątpliwości co do logiki przyjętego przez organ stanowiska. Przede wszystkim nie jest przekonujący wywód organu, iż na przeszkodzie przeniesieniu skarżącego stała potrzeba sprawnego i prawidłowego prowadzenia czynności egzekucyjnych. Skazanie dyscyplinarne o tym świadczyć nie może, a to dlatego że skarżący nie został wydalony ze służby komorniczej. Skarżący nie został także skazany na karę polegającą na zakazie korzystania z uprawnienia, o którym mowa z art. 15b ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, taka kara zresztą nie jest znana ustawie. Skoro skarżący, skazany wprawdzie na karę pieniężną, ale pozostał w zawodzie, ma pełne prawo do jego wykonywania na takich samych zasadach, jak pozostali komornicy i ubiegania się o wynikające z przepisów ustawy uprawnienia z poszanowaniem zasad równego traktowania, o ile ustawodawca nie uzależnia ich przyznania braku uprzedniego skazania dyscyplinarnego. Niewysłowiony wprost, ale dający się jednoznacznie wydedukować asumpt, iż skarżący będzie, z powodu takiego skazania, czynności służbowe wykonywał gorzej niż inni jest nieuprawniony, a w konsekwencji – gołosłowna pozostaje sugestia, iż na skutek przeniesienia czynności egzekucyjne będą nacechowane wadliwością. Wprost przeciwnie, powiedzieć można, że krótszy czas dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania jego rodziny sprzyjać może wyższemu poziomowi pracy, skoro będzie jej mógł poświęcić więcej czasu, oszczędzając go na dojazdach. Co więcej, jeżeli w ocenie organu skarżący nadal będzie popełniał naruszenia prawa, które stały się podstawą skazania dyscyplinarnego, to trudno zrozumiały jest płynący z motywów decyzji wniosek, iż lepiej gdyby miało to miejsce w dotychczasowym rewirze, niż w tym, do którego komornik zamierza się przenieść. Rozumowanie to nie jest ani racjonalne ani logiczne. Poza tym wymienione w art. 15b ust. 1 ustawy o komornikach i egzekucji potrzeby prawidłowego i sprawnego prowadzenia czynności egzekucyjnych oceniać należy całościowo – odnosząc się zarówno do rewiru dotychczasowego, jak i docelowego, wskazanego we wniosku o przeniesienie. Niewątpliwie każde przeniesienie stwarza ryzyko, które opisał organ w zaskarżonej decyzji, to jest trudności z obsadą zwalnianego rewiru. Dotyczą one jednak w równym stopniu obydwóch wnioskodawców, nie tylko skarżącego. Co więcej, skarżący w toku postępowania (pismo z 31 lipca 2018 r., k. 39 akt administracyjnych) zadeklarował samodzielne i konkretne rozwiązanie trudności związanych ze zwolnieniem stanowiska w B. poprzez samodzielne pełnienie tam funkcji do czasu objęcia rewiru przez innego komornika bądź likwidację kancelarii. Podobne komplikacje wywołane zwolnieniem rewiru w G. nie zostały przez organ analizowane, a przecież w tym zakresie przeniesienie drugiego z wnioskodawców wywołałoby podobne konsekwencje. Również analiza sytuacji osobistej obydwu wnioskodawców nie doprowadziła organu do postawienia logicznych, zgodnych z zasadami doświadczenia życiowego wniosków. Jest rzeczą oczywistą, że konieczność pokonywania ponad 300 kilometrów pomiędzy miejscem pracy a miejscem zamieszkania rodziny komornika jest uciążliwością. Ulega ona dodatkowemu skomplikowaniu, jeżeli członkowie rodziny wymagają sprawowania osobistej i to wzmożonej opieki wnioskodawcy. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że partnerka i matka dziecka skarżącego cierpi na poważne schorzenie wzroku (k. 41-50 akt administracyjnych). Córka skarżącego ma niespełna osiem lat (k. 51 akt administracyjnych). Tego rodzaju okoliczności po stronie drugiego z wnioskodawców nie występowały. Choć także powoływał się na odległość pomiędzy miejscem pracy a domem oraz konieczność sprawowania opieki nad rodziną, to jednak nie są to okoliczności tak poważne, jak w przypadku skarżącego. Odległość ta wynosi około 50 kilometrów, a ani żona ani dzieci skarżącego nie znajdują się w tak złym stanie zdrowia, jak członek rodziny skarżącego. Opieka nad starszymi teściami stanowi naturalną kolej rzeczy życia człowieka i nie można oceniać jej w kategoriach przypadku nadzwyczajnego, jaką jest ciężka choroba partnerki życiowej i zarazem wykluczająca ją z części istotnych obowiązków domowych, w tym w zakresie opieki nad dzieckiem w wieku szkolnym. Z treści lakonicznej wprawdzie, ale korzystnej dla skarżącego opinii organu samorządu wynika, że właśnie powyższe okoliczności natury osobistej okazały się przeważające. Opinia ta jednak nie została zaakceptowana przez organ administracji. Sąd zgadza się z oceną o jej niewiążącym charakterze, jednakże w przypadku wyrażenia przez organ oceny odmiennej, należało to stanowisko należycie umotywować, zwłaszcza gdy treść decyzji okazała się dla beneficjenta opinii niekorzystna. Tego rodzaju wywodów w zaskarżonym akcie brak. Ułomność ta, a nadto niedostateczna analiza sytuacji osobistej, życiowej skarżącego czynią zasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie poddano bowiem należytej ocenie. W zaskarżonej decyzji brakuje w tym zakresie należytych motywów, podobnie jak oceny dotyczącej skutków ewentualnego przeniesienia dla wszystkich analizowanych rewirów. Z tego powodu decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia te wpłynęły na wynik sprawy, bowiem gdyby organ wziął pod uwagę i należycie przenalizował wszystkie fakty sprawy, wynik postępowania mógłby być inny. Na dodatkową uwagę zasługuje fakt, że z dowodu przeprowadzonego na rozprawie wynika, że komornik ten, pomimo uzyskania decyzji (zaskarżonej) o przeniesieniu ubiegał się we wrześniu 2019 r. skutecznie o wykonywanie funkcji zastępcy komornika w G., zwolnionej w wyniku tego przeniesienia. Innymi słowy, zajmuje on obecnie stanowisko w W. oraz stanowisko zastępcy w G.. Czyni to tym bardziej wątpliwym zasadność wydania zaskarżonej decyzji, a motywację podaną we wniosku o przeniesienie przez uczestnika postępowania – nielogiczną. Skoro uciążliwym dla niego było pokonywanie około 50 kilometrów do G., a czas spędzany w podróży ograniczać miał możność wykonywania koniecznych obowiązków rodzinnych, trudno dopatrzyć się logiki i racjonalności w jednoczesnym, zamierzonym zachowaniu tego stanu rzeczy i przyjęciu na siebie dodatkowych obowiązków służbowych w drugim rewirze. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy raz jeszcze wnikliwie i rzetelnie ocenić znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy w kontekście przesłanek z art. 15b ust. 1 ustawy o komornikach i egzekucji. Organ administracji, z poszanowaniem zasady równego traktowania, o której stanowi art. 8 § 1 k.p.a. weźmie pod uwagę wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia fakty, a więc wszechstronnie rozważy sytuację życiową obydwu wnioskodawców: potrzeby komornika, jego najbliższej rodziny oraz odległość od miejsca pracy do miejsca zamieszkania rodziny. Zbada także potrzeby sprawnego wykonywania czynności egzekucyjnych w odniesieniu do wszystkich wchodzących w grę rewirów: zwalnianych i tego, który stał się przedmiotem żądania przeniesienia przy uwzględnieniu jednakowych kryteriów. W szczególności organ tą samą miarę przyłoży do problemu wywołanego zwolnieniem dotychczas zajmowanego stanowiska. Skazanie dyscyplinarne nie będzie stanowiło przeważającej okoliczności dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Tylko w ten sposób będzie można prawidłowo zastosować przepis art. 15b ust. 1 ustawy o komornikach i egzekucji. Sąd uwzględnił na rozprawie wniosek dowodowy z dokumentu – zarządzenia Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. z [...] września 2019 r o wyznaczeniu R. K. Zastępcą Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. po przeniesionym komorniku sądowym na okoliczność tego, że R. K. pełni funkcję zastępcy w miejscu, z którego wnioskował o przeniesienie. W kontekście pozostałych znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, zwłaszcza wniosku R. K. o przeniesienie okazał się on istotny dla rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.