II SA/Gl 1470/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt administracyjnych w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r poz 1186), po rozpatrzeniu zażalenia A. L. (wnioskodawczyni) na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] odmawiające udostępnienia niezbędnych dokumentów dotyczącego decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] Wojewoda Śląski uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ II instancji przedstawił następujące ustalenia. Pismem z dnia 17 października 2018 r. wnioskodawczyni wystąpiła do organu I instancji o udostępnienie niezbędnych dokumentów dotyczących budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości, w oparciu o pozwolenie na budowę orzeczone ww. decyzją Starosty [...] nr[...]. Jak wynikało z treści tego pisma — wnioskodawczyni nie była stroną postępowania zakończonego ww. decyzją lecz uważa, że została niesłusznie pominięta w tym postępowaniu, ponieważ przymiot strony jej przysługiwał. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] organ I instancji odmówił wnioskodawczyni "wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia niezbędnych dokumentów dotyczących decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r". Jako podstawę prawną wydanego postanowienia organ I instancji wskazał art. 61a § 1 w związku z art. 73 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] nr I[...] Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawczyni, uchylił w całości postanowienie organu I instancji, wskazując na zastosowanie przez ten organ formy nieprzewidzianej w k.p.a. tj. odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia akt. W uzasadnieniu wyjaśnił, że udostępnienie akt, w trybie art. 73 k.p.a., stanowi czynność, która nie wymaga wszczęcia i przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania administracyjnego. Stosownie do przepisów art. 73 i art. 74 k.p.a. organ albo udostępnia wnioskodawcy akta sprawy albo odmawia ich udostępnienia w drodze postanowienia, na które służy zażalenie - jeżeli np. wniosek złożyła osoba nie będąca stroną postępowania, którego dotyczą wnioskowane do udostępnienia akta. Jakkolwiek zażalenie to również odnosiło się do kwestii nieuznania skarżącej — w jej mniemaniu niesłusznie - za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] Wojewoda Śląski, będąc związany zakresem orzekania przez organ I instancji, nie mógł odnieść się do tego zarzutu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...] odmówił wnioskodawczyni udostępnienia niezbędnych dokumentów dotyczących decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] W dniu 23 marca 2019 r. do organu I instancji wpłynęło, przekazane przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, ponaglenie wnioskodawczyni z dnia 4 marca 2019 r. dotyczące "zażalenia wniesionego z datą 10 grudnia 2018 r.". W piśmie tym wskazała, że została pominięta jak strona postępowania w sprawie dot. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] oraz że wciąż oczekuje na rozpatrzenie swojego zażalenia. Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. wnioskodawczyni wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] w którym wniosła o uchylenie tego postanowienia oraz o udostępnienie dokumentów, a także o potraktowanie jej jako stronę postępowania "w sprawie polegającej na wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] (...) z dnia [...] Wnioskodawczyni kolejnym pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. wniosła ponaglenie na działanie organu stopnia podstawowego, stwierdzając, że "wydane przez Starostę [...] postanowienie z dnia [...] to nic innego jak ruch pozorny, a zarazem dowód na przewlekanie postępowania". Podkreśliła, że uniemożliwianie jej dostępu do akt postępowania, w którym ma prawo być stroną, a przy prowadzeniu którego ją pominięto, jest jedną z form przewlekania postępowania przez Starostę. W piśmie tym skarżąca zawarła wniosek o wznowienie postępowania oraz wniosek o wstrzymanie budowy. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Wojewoda Śląski uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] odmawiające udostępnienia niezbędnych dokumentów dotyczącego decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia[...] W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał na brzmienie art. 73 § 1 k.p.a., który statuuje prawo strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty[...] nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Dlatego organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku wnioskodawczyni, zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a.- prawidłowo wydał postanowienie o odmowie udostępnienia akt dotyczących przedmiotowego postępowania. Niemniej jednak, Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylającym postanowienie Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postepowania oraz orzekającym o wznowieniu tego postepowania- przesądził o tym, ze wniosek z dnia 17 października 2018 r. jest jednocześnie wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzja z dnia[...] Rozstrzygniecie Wojewody Śląskiego przesądziło o tym, że wnioskodawczyni ma przymiot strony postępowania wznowieniowego, tym samym ma prawo zapoznać się z aktami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] Odnosząc się do ponaglenia wnioskodawczyni z dnia 1 kwietnia 2019 r. organ II instancji stwierdził, że jest ono bezpodstawne, gdyż organ I instancji rozpatrzył wniosek skarżącej z zasadami wyrażonymi w k.p.a. i wydał w ustawowym terminie zaskarżone postanowienie z dnia [...] a stronie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu głównym. Wojewoda Śląski stwierdził, że z uwagi na nowopowstałą okoliczność, tj. wznowienie postepowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] zobligowany jest do uchylenia postanowienia Starosty [...] z dnia [...] odmawiającego udostępnienia niezbędnych dokumentów dotyczących decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] A. Z. (skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na ww. postanowienie Wojewody z dnia [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to art. 28 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i uznanie, że wnioskodawczyni jest stroną toczącego się postępowania i przysługuje jej prawo do wglądu w akta sprawy podczas gdy nie ma ona przymiotu strony i tym samym nie ma prawa do zapoznawania się z aktami niniejszej sprawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wnioskodawczymi jest stroną toczącego się postępowania i ma możliwość wglądu w akta sprawy podczas gdy z materiału dowodowego w sprawie wynika odmienny wniosek tj. że nie jest ona stroną postępowania. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] poprzez utrzymanie w mocy w całości postanowienia Starosty [...] z dnia [...] o sygn. [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest błędne, a Wojewoda Śląski nie zbadał czy wnioskodawczyni jest stroną postępowania oraz czy taki status jej przysługuje w sprawie. Nadto wnioskodawczyni nie wykazała aby postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończone decyzją Starosty[...] nr [...] z dnia[...] jak i dalszy ciąg tego postępowania dotyczył jej lub żeby dotyczył czy naruszał jej interes prawny. Odwołująca wskazała jedynie, że prowadzona budowa, której dotyczy postępowanie jest prowadzona na sąsiedniej działce - nie argumentując w żaden sposób swojego interesu prawnego. Podniósł, że w niniejszej sprawie należy również wziąć pod uwagę przepisy prawa budowlanego dotyczące strony w niniejszym postępowaniu, a obszar oddziaływania projektowanego obiektu zawiera się w całości na działce nr 1 w W. przy ul.[...]. Z kolei zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a udostępnienie akt sprawy przysługuje wyłącznie stronie. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie tylko naruszył przepisy postępowania, a to art. 28 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane albowiem otworzył drogę do działania w postępowaniu, w tym do wglądu do akt sprawy podmiotowi , który nie jest stroną, co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego wydane z naruszeniem tych przepisów. Zaakcentował, że postanowienie z dnia [...] o którym pisze Wojewoda Śląski, nie rozstrzygnęło o tym jaki jest status wnioskodawczyni w sprawie. Wojewoda Śląski, nie wyjaśnił, nie określił i nie orzekł czy osoba ta jest stroną. Zdaniem skarżącego nie ma ona przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325- dalej "p.p.s.a."), sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). Dokonana przez Sąd według ww. kryterium, kontrola sprawy w trybie uproszczonym, nie potwierdziła zasadności skargi. Skarga dotyczy postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] którym uchylono w całości postanowienie Starosty[...] o odmowie udostępnienia niezbędnych dokumentów dotyczących decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia [...] W zgodnej ocenie organów obu instancji wnioskodawczyni nie posiadała statusu strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą decyzją Starosty [...] z nr [...] z dnia [...] i wobec powyższego nie posiada uprawnień dostępu do akt tej sprawy w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Nie jest sporne, że w realiach rozpatrywanej sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] uznając, że został przekroczony miesięczny termin złożenia wniosku. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości postanowienie Starosty [...] o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] orzekając o wznowieniu postępowania zakończonego wyżej wskazaną ostateczną decyzją z dnia [...] Wskazał jednocześnie, że w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w pierwszej kolejności należy zbadać zachowanie przez wnioskodawcę terminu do wniesienia tego żądania. Organ II instancji uznał, że ta przesłanka została spełniona przez wnioskodawczynię. W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że w przypadku powołania jako podstawy wznowienia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) badanie tej przesłanki zasadniczo powinno następować po wznowieniu postępowania. W postanowieniu z dnia [...] r. organ II instancji jasno wskazał, że to organ I instancji zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jednocześnie stwierdził, że w toku postępowania wznowieniowego organ I instancji zobowiązany jest do rozpatrzenia, w pierwszej kolejności, "wniosku o wstrzymanie budowy" z dnia 1 kwietnia 2019 r. Zdaniem Sądu zawarte w skardze rozważania, co do rozumienia pojęcia strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) oraz w sprawach o pozwolenie na budowę zdefiniowanego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepisu lex specjalis w stosunku do k.p.a., jak również uprawnień strony wynikających z art. 73 § 1 k.p.a., są słuszne. Zauważyć należy jednakże, że postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia[...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną sprawia, iż wnioskodawczyni stała się stroną postępowania wznowieniowego, a organ I instancji winien wykonać zalecenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] Konsekwencją wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest skarżone postanowienie, które ostatecznie odpowiada prawu. Wobec powyższego zarzuty podnoszone w skardze są chybione. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, niezasadną skargę oddalił.