I OSK 2447/20

Dnia 17 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/19 w sprawie ze skargi S.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 lutego 2020 r. oddalił skargę S. T. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu : 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 par. 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej też: "p.p.s.a."), z uwagi na brak zajęcia przez Sąd I-instancji w uzasadnieniu jednoznacznego stanowiska w kwestii, czy w kontrolowanej sprawie administracyjnej w ogóle dopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego (wznowieniowego), skoro Sąd dostrzega, iż: a) ,,W tej sytuacji powstaje pytanie, czy po takim rozstrzygnięciu sprawy nieważnościowej wznowienie postępowania jest w ogóle dopuszczalne tudzież czy wznowione postępowania pozostaje przedmiotowe" (vide: w pkt 4 uzasadnienia) oraz: - ,,W ocenie Sądu, wspomniana dopuszczalność i przedmiotowość postępowania w trybie wznowieniowym może budzić wątpliwości zwłaszcza w rozważanym tu przypadku" (vide: pkt 4 uzasadnienia w dalszej części), a także: -"Założywszy że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy nieważnościowej w sposób określony w art. 158 par. 2 k.p.a., stanowiło w okolicznościach niniejszego przypadku przeszkodę do prowadzenia sprawy w trybie wznowieniowym, należałoby przyjąć, iż organ powinien był odmówić wznowienia postępowania ewentualnie postępowanie wznowione umorzyć. Wydanie decyzji na podstawie art. 151 pan 1 pkt 1 k.p.a. należałoby ocenić jako nie do końca prawidłowe, ale w tym uchybieniu nie można by. zdaniem Sadu, upatrywać istotnego naruszenia prawa..." (vide: w pkt 4 uzasadnienia, ostatni akapit), b) lecz jednocześnie - dokonuje oceny zaskarżonej decyzji, przyjmując hipotetycznie, że decyzja mogła być wydana: - "...Jeżeli założyć dopuszczalność prowadzenia postępowania wznowieniowego po uprzednim rozstrzygnięciu sprawy nieważnościowej w sposób określony w art. 158 par. 2 k.p.a.... organy prawidłowo stwierdziły, że wskazywane przez skarżącą przyczyny wznowienia nie zachodzą." (vide: pkt 5 uzasadnienia) W rezultacie w ocenie Skarżącej brak jest należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co utrudnia kontrolę kasacyjną i zaskarżenie wyroku. O ile bowiem postępowanie wznowieniowe byłoby niedopuszczalne, to Sąd I instancji, w ramach kontroli z urzędu całości decyzji, powinien rozważyć jej uchylenie, sam wszak stwierdza, że takie postępowanie powinno zakończyć się decyzją o umorzeniu, a nie decyzją merytoryczną (tu: negatywną). O ile jednak prowadzenie postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie było dopuszczalne, to rozważania przeprowadzone przez Sąd I-instancji w pkt 4 uzasadnienia, jako niekonkluzywane dywagacje akademickie, nie powinny w żaden sposób rzutować na (negatywne dla skarżącej) rozstrzygnięcie Sądu tzn. uzasadnienie dla oddalenia skargi. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 7 i 77 k.p.a. przez brak wzięcia pod uwagę oraz rozważania, w granicach rozpatrywanej sprawy, że skarżąca w postępowaniu administracyjnym podnosiła m.in. we wniosku o wznowienie postępowania, iż: - "...decyzja jest obarczona wadami prawnymi tj została wydana w dacie złożenia wniosku i ostateczna stała się w dniu jej wydania" (vide: część "historyczna" uzasadnienia skarżonego wyroku, w części gdzie Sąd relacjonuje treść wniosku o wznowienie postępowania skarżącej z dnia 3 listopada 2017 r.), a także iż skarżąca powoływała się m.in. na przepis art. 145 § 3 k.p.a. (vide: tamże), odnoszący się zarówno do par. 1 pkt 1 tego artykułu, jak i do przesłanki z pkt 2 art. 145 § 1 k.p.a. tj. wydania decyzji w wyniku przestępstwa, co w sposób oczywisty miało miejsce w niniejszej sprawie, przy zaistnieniu jednocześnie już przesłanki z art. 145 § 3 k.p.a. tj braku możliwości ścigania sprawcy z uwagi na przedawnienie, a przestępstwo to polegało na działaniu na szkodę interesu prywatnego (jednostki), przy niedopełnieniu obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, bo tak należy zakwalifikować wydanie decyzji administracyjnej w dniu złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, przy braku takiego wniosku nie tylko od skarżącej (co rzeczywiście było już przedmiotem zakończonego postępowania nieważnościowego), ale nawet od jej męża (co ustalono dopiero w niniejszym postępowaniu i nie było przedmiotem ustaleń w postępowaniu nieważnościowym, wbrew odmiennym sugestiom z pkt 5 uzasadnienia). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz przyznanie jej pełnomocnikowi od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Urzędu Dzielnicowego K. znak [...] z [...] czerwca 1989 r. zatwierdzającą podział nieruchomości objętej KW [...], położonej w obrębie nr [...] O. dz. adm. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że decyzja z [...] czerwca 1986 r. obarczona jest licznymi wadami prawnymi bowiem wydana została w dacie złożenia wniosku i ostateczna stała się w dniu jej wydania. Podkreśliła, że nie składała wniosku o podział działki nr [...]. Powołała się na art. 145 § 3 k.p.a., gdyż wniosek z dnia [...] czerwca 1989 r. nie był podpisany przez jej męża. Mąż był inicjatorem wniosku i miał interes w uzyskaniu decyzji podziałowej, a przeprowadzenie postępowania zlecił osobie innej. Ponadto wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wniosek z dnia [...] czerwca 1989 r. wymienia ją jako współwłaściciela działki nr [...], jednakże o wszczęciu postępowania nie została powiadomiona. Odnosząc się do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazała, że podziału działki nr [...] na działki nr [...]i [...]mąż nie ujawnił w KW [...]. W nawiązaniu do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podała, że podziału działki nr [...] na działki nr [...]i [...] mąż nie ujawnił w KW [...]. Do kolejnych pism składanych w toku postępowania przed organami Skarżąca dołączała kolejne dokumenty spełniające w jej ocenie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organy obu instancji odmówiły uchylenia decyzji z [...] czerwca 1989 r. powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Uznały, że nie zaistniały przesłanki o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., zaś wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożony został z uchybieniem terminu. Wskazały, że brak podstaw do przyjęcia, iż sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a tylko w takim przypadku można by rozważać zastosowanie art. 145 § 3 k.p.a., przywoływanego przez skarżącą w jej pismach. Wyjaśniły również, że w toku postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1989 r. ustalono, że brak było podpisu skarżącej na wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Stało się do podstawą do wydania przez Kolegium [...] lipca 2011 r., decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1989 r., a jednocześnie stwierdzającej, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, po wydaniu decyzji zaistniały bowiem nieodwracalne skutki prawne. Skarga skarżącej na powyższą decyzję oddalona została prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1400/11. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na decyzję Kolegium wskazał, że w sprawie kwestią dyskusyjną była sama dopuszczalność prowadzenia postępowania wznowieniowego. Sąd podzielił również stanowisko organów, że wskazywane przez skarżącą przyczyny wznowienia nie zachodzą. Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, zaskarżony wyrok nie podlega jednak uchyleniu bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Za częściowo zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku zawarł rozważania dotyczące możliwości prowadzenia postępowania wznowieniowego w sytuacji, w której w toku uprzednio prowadzonego postępowania w sprawie nieważności decyzji, stwierdzone zostało jej wydanie z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wyraził w uzasadnieniu wyroku pogląd, że dopuszczalność i przedmiotowość postępowania w trybie wznowieniowym mogła budzić wątpliwości, zwłaszcza w przypadku, w którym z uwagi na upływ terminu pięcioletniego, a nawet dziesięcioletniego, postępowanie wznowione mogłoby prowadzić tylko do deklaratywnego stwierdzenia, czy decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, czy też nie. A takie stwierdzenie – tj. stwierdzenie, że decyzja ostateczna Kierownika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] czerwca 1989 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa – skarżąca już uzyskała. Odnosząc się do powyższego stwierdzenia zwrócić należy uwagę, że jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji w punkcie 3 uzasadnienia, sam upływ czasu nie jest przesłanką wyłączającą możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego. Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a-145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W takim przypadku, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. jest zatem uzależnione od ustalenia przez organy, że zaistniały przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania. Dopiero w razie ustalenia przez organy, że decyzja badana w postępowaniu wznowieniowym dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 145 § 1 lub że zaistniały okoliczności o których mowa w art. 145a-145b k.p.a. konieczne jest zbadanie, czy zaistniały okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji, to jest okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko organów co do tego, że nie zaistniały wskazywane przez Skarżącą podstawy do wznowienia postępowania. W konsekwencji, brak było podstaw do prowadzenia przez Sąd rozważań, czy z uwagi na upływ czasu od dnia wydania decyzji możliwe było jej uchylenie a w konsekwencji rozważanie, czy skarżąca uzyskała już w toku postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenie o treści identycznej z orzeczeniem przewidzianym w art. art. 151 § 2 k.p.a. Rację ma również skarżąca kasacyjnie wskazując, że wypowiedzi Sądu pierwszej instancji mają charakter spekulatywny (Sąd posługuje się stwierdzeniami "powstaje pytanie", "może budzić wątpliwości", "założywszy, że"). Jednak naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania skutkuje uchyleniem wyroku jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przyjmuje się, że naruszenie to może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jeżeli uzasadnienie wyroku nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W niniejszej sprawie, pomimo przywołanych wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, możliwa jest jego kontrola kasacyjna. Z wyroku Sądu pierwszej instancji wynika bowiem wprost, że podzielił on stanowisko organów obu instancji, co do niezaistnienia przywołanych przez skarżącą podstaw wznowieniowych. W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca kwestionowała podzielenie przez Sąd stanowiska organów, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowieniowe, to jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. powołując się na oczywistość przestępstwa i brak możliwości ścigania sprawcy z uwagi na zaistnienie okoliczności o których mowa w art. 145 § 3 k.p.a. Naruszenie to skarżąca wiązała z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wynika z zakresu jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, nie ma możliwości uzupełniania czy też domniemywania, jakie są w jej ocenie wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego tak ważne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez wskazanie konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W przypadku przepisów składających się z kilku jednostek redakcyjnych konieczne jest wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej (ustępu, paragrafu czy też punktu). W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony w odniesieniu do przywołanego jako wzorzec kontroli art. 77 k.p.a. Artykuł ten zawiera cztery paragrafy regulujące odmienne obowiązki organu. Wobec niewskazana przez skarżącą konkretnej jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., która według niej została naruszona przez organy, a którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, w tym zakresie zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uchylał się spod kontroli Sądu kasacyjnego. Drugi z przywołanych przez Skarżącą przepisów, to jest art. 7 k.p.a. nakazuje organom stanie na straży praworządności, jak również podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu zarzutu Skarżąca nie wskazała, jakie czynności winny być podjęte przez organ z urzędu lub też na jej wniosek celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że wynikający z art. 7 k.p.a. nakaz uwzględniania przez organy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli dotyczy decyzji o charakterze uznaniowym. Ustalenie zaistnienia przesłanek wznowieniowych nie opiera się zasadzie uznaniowości. W konsekwencji również w zakresie dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kaacyjnej uznać należało za niezasadny. Skarżąca uzasadniała zarzut naruszenia instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 k.p.a. oczywistością przestępstwa popełnionego przy wydawaniu decyzji z [...] czerwca 1989 r. Przestępstwo to polegać miało na działaniu na szkodę interesu prywatnego przy niedopełnieniu obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, bo tak należało w ocenie skarżącej zakwalifikować wydanie decyzji w dniu złożenia wniosku o wszczęcia postępowania przy braku takiego wniosku nie tylko od niej ale i od jej męża. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że jak wynika z twierdzeń skarżącej, wniosek o podział nieruchomości podpisany został przez geodetę, który sporządził plan podziału nieruchomości. Jak słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, stanowisko to oparte jest jedynie na przypuszczeniach Skarżącej. Sama Skarżąca w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. twierdziła, że geodeta reprezentował jej męża. W świetle zatem samych twierdzeń Skarżącej nie sposób uznać, by wydanie decyzji było wynikiem przestępstwa. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.