II SA/Kr 996/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 13 lutego 2017r., R. W. złożył wniosek o ustalenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 7 grudnia 2007 roku w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych czterokondygnacyjnych z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wobec nierozpoczęcia przez inwestora budowy przed upływem 3 lat od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna bądź wobec przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata. We wniosku wskazano, że na terenie inwestycji co najmniej od sierpnia 2008 r. nie były prowadzone żadne prace budowlane, a władający nieruchomością dopiero jesienią 2015 r. dokonał skoszenia łąki oraz wycinki licznych drzew na przedmiotowym terenie. Podano, że teren inwestycji nie jest ogrodzony oraz nie jest zabezpieczony przed osobami nieupoważnionymi do wstępu, nie została na nim umieszczona tablica informacyjna wymagana przepisami ustawy Prawo budowlane. Nadto wskazano, że teren objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę jest zarazem przedmiotem procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – [...], a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o pochodzącą z lat 90-tych ubiegłego wieku decyzję o warunkach zabudowy pozwoli lokalnej społeczności na doprowadzenie do zagospodarowania przedmiotowego obszaru zgodnie z przewidzianą, jako podstawowa i pożądaną procedurą – to jest poprzez dokonanie ustaleń aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) – dalej jako: "k.p.a." i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) – dalej jako: "P.b.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na art. 61 a § 1 k.p.a oraz wskazał, że wnioskującemu o wszczęcie postępowania nie przysługuje przymiot strony uprawniający do zainicjowania przedmiotowego postępowania. W ocenie Prezydenta Miasta K. R. W. nie legitymuje się interesem prawnym. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie, a gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu jego interesu prawnego w sprawie, wydaje on postanowienie o odmowie wszczęcia danego postępowania. Stronami w postępowaniu znak: [...] które zostało zakończone wydaniem w dniu 07.12.2007 r. decyzji Nr [...] byli : A. S. pełnomocnik inwestora, [...], Wydział Skarbu Miasta. W świetle powyższego wnioskującym o wszczęcie rzeczonego postępowania wygaszeniowego nie przysługuje przymiot strony uprawniający do zainicjowania omawianego postępowania administracyjnego. Ostatecznie organ wyraził pogląd, że w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę interes prawny ma wyłącznie inwestor. Nadto organ wskazał, że warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu od uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności do rozpoczęcia budowy albo między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Organ wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane określa moment rozpoczęcia budowy, stanowiąc, że następuje ono z chwila podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi stosowanie do treści art. 41 ust. 2 są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy, a odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie realizacji inwestycji budowlanej następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy. Natomiast z załączonego przez inwestora dziennika budowy wynika, iż w dniu 4 grudnia 2009 r. zorganizowane zostało zaplecze budowy, 3 listopada 2012 r. wytyczono geodezyjnie budynek nr [...]., a w dniu 20 października 2015 r. wykonano wycinkę drzew, których wiek nie przekracza 10 lat. Powyższe w ocenie organu I instancji uzasadnia brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 7 grudnia 2007 roku. Odwołanie od ww. postanowienia w ustawowym terminie wniósł R. W. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu R. W. wskazał, że nie zgadza się z tezą, że interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie wygaśniecie pozwolenia na budowę ma wyłącznie inwestor, bowiem stoi w jawnej sprzeczności z art. 28 k.p.a, który powinien być podstawą do oceny legitymacji wnioskodawcy w tym postępowaniu. Tymczasem Prezydent Miasta K. wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania bez podjęcia choćby próby ustalenia, czy rzeczywiście wnioskodawca żąda czynności organ ze względu na swój interes prawny lub obowiązek zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Podniósł, że organ I instancji nie odniósł się do przytoczonych we wniosku okoliczności dotyczących posiadania przez wnioskodawcę statusu współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej oraz rozpoczęcia przez innego inwestora procedury zmierzającej do realizacji inwestycji o zwiększonym zakresie i większej intensywności w stosunku do objętej decyzją z 7 grudnia 2007 roku. Wskazał również, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę będzie miało istotny wpływ na sytuację prawną właścicieli lokali w budynkach przy ulicy [...], gdyż spowoduje, że będą oni stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla nowej inwestycji zamierzonej przez nowego inwestora na przedmiotowym obszarze. Ponadto podkreślił że organ I instancji nie doręczył odpisu postanowienia pozostałym wnioskodawcom, których imiona i nazwiska oraz dane adresowe zostały wskazane na wykazie osób, stanowiącym załącznik do wniosku. Wojewoda postanowieniem z dnia 5 czerwca 2017 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1., art. 81 ust. 1 i art. 82 P.b. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości, uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za poprawne. W uzasadnieniu organ na podstawie analizy art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 162 §1 pkt 1 k.p.a stwierdził, że organ może orzec o wygaśnięciu decyzji działając z urzędu lub na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny, a interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy prawo budowlane mogą mieć tylko podmioty, którym przysługuje prawo do rozporządzania przyznanym uprawnieniem, tutaj pozwoleniem na budowę. W ocenie organu R. W. nie należy do kategorii podmiotów, którym przysługuje prawo do rozporządzania przedmiotowym pozwoleniem na budowę, zatem nie może się skutecznie domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się R. W. – dalej skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędną interpretację skutkującą stwierdzeniem, że brak jest interesu prawnego po stronie wnioskodawcy; 2. naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym objętym wnioskiem konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu zbadania legitymacji procesowej wnioskodawcy; 3. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę; 4. naruszenie zasad określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ignorując interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem, że interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę ma wyłącznie inwestor. W ocenie skarżącego teza ta stoi w jawnej sprzeczności z art. 28 k.p.a. Skarżący wskazał, że sporny obszar jest zarazem przedmiotem procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Pasternik, a wygaśnięcie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie terminowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego sprawi, że przedmiotowa inwestycja będzie musiała być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jak należy się spodziewać – ustalenia tego planu nie będą zezwalały na realizację w otulinie [...] Parku Krajobrazowego tak intensywnej inwestycji. Nadto, w ocenie skarżącego skutkiem ustalenia wygaśnięcia decyzji będzie odsunięcie ryzyka zapłaty przez gminę K. odszkodowania użytkownikowi wieczystemu nieruchomości utworzonej z działek nr [...], [...] i [...] na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący swój interes prawny w postępowaniu w przedmiotowej sprawie wyprowadza z przepisów art. 140 i 144 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 6 ust.2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jak wskazuje - jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, leżącej w zakresie oddziaływania inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę wobec zainicjowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego-[...] Skarżący podał, że postępowanie może dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu także w tym sensie, że rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu i w takim przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązku wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem oraz podniósł, że na gruncie 28 k.p.a. istnieje możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego. Skarżący wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę będzie miało istotny wpływ na sytuację prawną właścicieli lokali w budynkach przy ulicy [...], gdyż spowoduje, że będą oni stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla nowej inwestycji zamierzonej przez nowego inwestora na przedmiotowym obszarze oraz że nowa inwestycja będzie realizowania z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – będącego obecnie w trakcie uchwalania, a nie w oparciu o pochodzącą z lat 90 ubiegłego wieku decyzję o warunkach zabudowy. Z ostrożności procesowej wskazał, że na terenie inwestycji co najmniej od sierpnia 2008 r., nie były prowadzone żadne prace budowlane, a władający nieruchomością dopiero jesienią 2015 r. dokonał skoszenia łąki oraz wycinki drzew oraz że teren inwestycji nie jest ogrodzony oraz nie jest zabezpieczony przed osobami nieupoważnionymi do wstępu, nigdy nie została na nim umieszczona tablica informacyjna wymagana przepisami ustawy prawo budowlane wskazująca na prowadzenie prac budowlanych, określająca termin rozpoczęcia oraz planowanego zakończenia robót budowlanych. W ocenie skarżącego, organ nawet wobec braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy powinien podjąć postępowanie z urzędu działając w interesie społecznym. W ocenie skarżącego interes prawny w tym konkretnym przypadku polega na tym, że wyeliminowanie wygasłej decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje zagospodarowanie spornego terenu w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie punktową, pochodzącą z lat 90 ubiegłego wieku terminową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Nadto skarżący podał, że dziennik budowy nie stanowi wyłącznego dowodu w postępowaniu w sprawie o ustalenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane a organ zaniechawszy podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do oceny wiarygodności wpisów w dzienniku budowy naruszył art. 7 k.p.a. Nadto skarżący wskazał, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane następuje z mocy prawa, a orzeczenie właściwego organu ma w tym zakresie charakter jedynie deklaratoryjny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej jako: " p.p.s.a.", stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy instytucji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wygaszenie decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm) – dalej jako: "k.p.a.". Przywołany przepis zakłada, że postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w warunkach nim określonych wszczynane jest co do zasady z urzędu. Regulacja ta nie wyklucza wszczęcia takiego postępowania i w konsekwencji wydania decyzji o wygaśnięciu na wniosek osoby trzeciej. Warunkiem jednak wszczęcia takiego postępowania, podobnie jak i wszczęcia każdego innego postępowania administracyjnego, jest legitymowanie się przez wnioskującego interesem prawnym. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r. na podstawie art. 61 a w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaszenia decyzji. Podkreślić należy, że w myśl przepisu art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ, który otrzymał wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia wstępnej jego analizy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności wykluczających merytoryczne rozpoznania zawartego w nim żądania. Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki (okoliczności) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie skonkretyzował jakie to inne przyczyny mogą stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że chodzi o przyczyny natury formalnej, które przykładowo mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna; 4) żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK [...], W. Chróścielewski: Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr [...](37)/2011, s. 15; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 2012 r., s. 297- 298). Zatem przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a przeszkody te muszą wynikać z treści wniosku albo być znane organowi z urzędu. W dalszej kolejności wyjaśniać należy, że art. 28 k.p.a., będący przepisem ogólnym definiującym pojęcie strony na potrzeby postępowania administracyjnego stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W systemie prawa administracyjnego są jednak przepisy szczególne, w odrębny sposób definiujące stronę postępowania administracyjnego. Jednym z nich jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". W niniejszej sprawie skarżący R. W. domagał się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 7 grudnia 2007 roku udzielającej pozwolenia na budowę. W tej sytuacji mogła pojawić się wątpliwość, czy krąg stron w tym postępowaniu winien być określany na podstawie przepisu art. 28 k.p.a., czy też na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, o konieczności ustalania kręgu stron postępowania dotyczącego wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (np. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. II OSK [...], z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. II OSK [...] CBOSA). Jak się wskazuje - przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 2 P.b. jest wyjątkiem od zasady ogólnej, zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco, lecz powinien znaleźć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim wprost przewidział to ustawodawca. (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2016r. sygn. II SA/Kr [...], CBOSA). Pogląd ten Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wymienił strony postępowania, które zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, o której wygaszenie wnioskował R. W.. W kręgu stron wspomnianego postępowania, jak podał organ, nie było R. W.. Na podstawie powyższego organ stwierdził, że R. W. nie przysługuje przymiot strony uprawniający do zainicjowania postępowania o wygaszenie przedmiotowej decyzji i z powodu powyższego zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia 7 grudnia 2007 r. z przyczyn podmiotowych. Organ II instancji uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za poprawne wskazał, że z uwagi na to, że R. W. nie należy do kategorii podmiotów, którym przysługuje prawo do rozporządzania przedmiotowym pozwoleniem na budowę, nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji W ocenie Sądu, organy błędnie zinterpretowały kwestie interesu prawnego skarżącego w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 7 grudnia 2007r. Należy wskazać że przedmiotem postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego, a zatem przymiot strony w tym postępowaniu należy oceniać z punktu widzenia interesu prawnego w pozbawieniu mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2016r. sygn. II SA/Kr [...]). Bez znaczenia jest, czy skarżący był stroną postępowania w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Organy, aby stwierdzić, czy skarżącemu przysługuje status strony w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę powinny przeanalizować czy skarżący legitymuje się interesem prawnym w pozbawieniu mocy prawnej przedmiotowego pozwolenia tj. czy skarżący może powołać się na konkretną normę prawa materialnego, przyznającą mu uprawnienie lub obowiązek realizujące się w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych . Nie jest w tym przypadku wystarczający jedynie interes faktyczny. Nadto w niniejszej sprawie organ I instancji w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. art. 61a § 1 k.p.a. odniósł się do meritum żądania tj. oceniał zasadność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, analizując przesłanki z art. 37 P.b. Takie działanie organu I instancji należy uznać na błędne, gdyż jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych – wskutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. (tak np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. II OSK [...]; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r. II SA/Kr [...]; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. I SA/Wa [...], CBOSA). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę przedstawione rozważania prawne. Po ustaleniu, że nie zachodząc okoliczności stanowiące przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a k.p.a. organ winien wszcząć postępowanie a następnie rozpoznać sprawę co do istoty. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że niezbędnym kosztem postępowania był uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości [...] zł.