IV SA/Wa 2003/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi F. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją nr [...]. z dnia [...] maja 2017r. Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania Fort W., W. s. j. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na gruncie Skarbu Państwa, położonym w W. w Dzielnicy W., stanowiącym działkę nr [...] z obrębu [...] opow. 1629 m2 , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja został wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 15 listopada 2011 r. F. Spółka z o.o. w W., złożyła wniosek o dokonanie podziału nieruchomości uregulowanej w KW nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonej w Dzielnicy W. m[...] przy ul. [...]. Decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zatwierdzającą podział nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., na wniosek jej użytkownika wieczystego, Spółki F. Sp. z o.o. z [...] listopada 2012 r. wydzielono m.in. działkę nr [...] o pow. 1629 m2, której właścicielem jest Skarb Państwa. Podział nieruchomości dokonany został zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta [...] z [...] października 2006 r. o warunkach zabudowy, gdzie zostały ustalone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego, adaptacji - zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na cele handlowe i jego rozbudowie oraz rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy W. w W. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2015r. F. W., W. s.j. z siedzibą w W., obecny użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,1629 ha z obrębu [...], w związku z brakiem uzyskania porozumienia w drodze negocjacji dotyczących odszkodowania, wniosła o rozstrzygnięcie sprawy poprzez ustalenie w drodze decyzji odszkodowania za nieruchomość w związku z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego z dniem 28 grudnia 2012 r., powołując się na art. 98 ust. 3 ugn. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na gruncie Skarbu Państwa, położonym w [...] w dzielnicy W., stanowiącym działkę nr [...] z obrębu [...]. Stwierdzono brak podstaw do orzekania o ustaleniu odszkodowania na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2012 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, ponieważ decyzja podziałowa została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która nie ustalała realizacji ani przebiegu drogi publicznej oraz nie stanowiła o jej poszerzeniu. Organ uznał, że przedmiotowa decyzja nie może stanowić podstawy dla wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną zgodnie z art. 94 ust. 1 i art. 98 ust. 1. Wskazano, że nie została również wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującej nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że decydujące znaczenie dla rozpoznania sprawy ma ustalenie, czy wydzielone działki można uznać za drogi publiczne na podstawie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w trybie ustawy o drogach publicznych. W przypadku zaś braku planu zagospodarowania, decyzję podejmuje się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Powołano, że w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2012 r. określono, iż w związku z nieobejmowaniem miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej nieruchomości, podział został pozytywnie zaopiniowany jako niesprzeczny z warunkami zabudowy. Natomiast jak wskazano, w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2006 r. o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią pkt 1.5: "(...) Zarządca drogi ul. [...] (...) poinformował, że opiniuje pozytywnie projekt decyzji (...) i zgłasza następujące uwagi w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji cyt: (...) obsługa komunikacyjna od jezdni lokalnej ul. [...] (...) zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowana tą zmianą podlega uzgodnieniu z ZTM" oraz pkt 2 gdzie: "w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem: a) - dostępu do drogi publicznej". W decyzji nie został uwzględniony żaden teren, na którym ma być droga publiczna. Powołano, że z treści decyzji nr [...] Prezydent [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zatwierdzającej podział nieruchomości jasno wynika, iż "W wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] powstaną niezabudowane projektowane działki nr [...] i [...], posiadające dostęp do drogi publicznej - ul. [...], posiadającej kategorię drogi krajowej", a nie droga publiczna. W rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji dwie wydzielone działki nie zostały określone jako przeznaczone pod drogi. W konkluzji uznano, że nie zostały spełnione przesłanki określone art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na brak w niniejszej sprawie orzeczenia o wydzieleniu pod drogę publiczną. Wskazano, że wydzielenie działki nie nosiło cech "przymusowości" oraz nie było dokonane na potrzeby realizacji jakiegokolwiek celu publicznego, a było czynnością podjętą w granicach władztwa przysługującego użytkownikowi wieczystemu na gruncie kodeksu cywilnego. Uznano, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła F. W., W. spółka jawna z siedzibą w W. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. 98 ustępu 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe uznanie, że wskutek podziału działki numer [...] i wydzielenia działki [...] stanowiącej działkę zajętą wyłącznie na cele drogowe, nie doszło do wygaśnięcia prawa użytkowania w zakresie działki gruntu numer [...], naruszenie przepisów postępowania tj. 98 ustęp 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe uznanie, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej spółce odszkodowania, wskutek nieprawidłowego uznania, iż użytkowanie wieczyste w zakresie działki [...] nie wygasło, naruszenie art. 7, 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego ustalającego podstawę w oparciu o którą na nieruchomości użytkowanej wieczyście przez skarżącą spółkę został zlokalizowany pas drogowy ulicy [...] oraz zaniechanie ustalenia w jakim zakresie pas drogowy został zlokalizowany na nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że Skarżąca zobowiązana jest do uiszczania rocznych opat za użytkowanie wieczyste nieruchomości, na której zlokalizowana jest droga publiczna, a Prezydent [...] ani Zarząd Dróg Miejskich nie dążą do uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Wskazano, że wskutek dokonanego podziału została wydzielona działka numer [...], która w całości stanowi nieruchomość, na której jest już zlokalizowany pas drogowy ulicy [...], i skoro faktycznie w wyniku decyzji podziałowej doszło do wydzielenia nieruchomości, na której w całości jest zlokalizowana droga, to uznać należy, że doszło do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Powołano orzeczenie NSA z dnia 20.12.20013r. (I OSK 1365/12) wskazując na możliwość nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe i łączący się z tym obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6.11.2007r. Wskazano również, że organy administracyjne zaniechały przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie podstaw i zakresu usytuowania pasa drogowego ulicy [...] na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016.2147 tj.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie zaś z treścią ust. 3 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt, że użytkownik wieczysty F.W., W. Sp. j. z siedzibą w W. w dniu 6.07.2011r. złożył wniosek o dokonanie podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że podział jest dokonywany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...]. Decyzja ta wydana została na rzecz inwestora S. Sp. z o.o. Ustalono w niej warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego, adaptacji – zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na cele handlowe i jego rozbudowie. W zakresie obsługi komunikacyjnej wskazano zapewnienie dojazdu od jezdni lokalnej ul. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...].12.2012r. na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 w z w. z art. 94 ust. 1 pkt. 2, art. 96 ust. 1 i 4 ustawy ugn zatwierdzono podział nieruchomości działki ewidencyjnej [...] na działkę projektowaną [...] o pow. 0,0856 ha i [...]o pow. 0,1629 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla terenu objętego decyzją nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego, a projekt podziału przedmiotowej nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany Postanowieniem nr [...]. Prezydenta [...] jako niesprzeczny z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] nr [...] o warunkach zabudowy. Wskazano, że w wyniku podziału powstaną niezabudowane działki posiadające dostęp do drogi publicznej – ulicy [...], posiadającej kategorię drogi krajowej. Organy zasadnie odmówiły ustalenia i wypłaty odszkodowania uznając, że z decyzji podziałowej z dnia [...].12.2012r. nie wynika, że nowo powstała działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną, a grunt przeszedł na własność odpowiednio gminy, powiatu województwa lub Skarbu Państwa, oraz prawo użytkowania wieczystego ustanowione na w.wym. nieruchomości nie wygasło na podstawie decyzji podziałowej. Brak jest bowiem przesłanek od ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie ust. 3 art. 98 ugn. Decyzja o podziale została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która nie ustalała realizacji ani przebiegu drogi publicznej, jak również nie stanowiła o jej poszerzeniu. Wskazać również należy, że z okoliczności sprawy nie wynika, że została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy drogi publicznej – ul. [...], obejmująca działkę [...]. Zgodnie z utrwalonymi w doktrynie i orzecznictwie poglądami, w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należy określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie takich dróg jak również wskazać, z jakiego dokumentu wynika ich przeznaczenie pod drogi publiczne. Decyzja podziałowa powinna również zawierać informację o skutkach prawnych wydzielenia działki pod drogę publiczną. Jednocześnie przyjmuje się, że jeśli skutkiem decyzji o podziale nieruchomości pod drogę jest przejście własności wydzielonej działki na odpowiedni podmiot publicznoprawny, który będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania za nabyty w ten sposób grunt, to podmiot ten powinien brać udział w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości (komentarz Ewy Bończyk-Kucharczyk do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami Lex). Wskazać również należy, że zgodnie z ust. 2 art. 98 u.g.n. właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Przyjmuje się, że skoro decyzja o zatwierdzeniu podziału ewidencyjnego nieruchomości pod drogi publiczne stanowi podstawę dokonania wpisów w księdze wieczystej, to powinna ona zwierać elementy, które podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej, pomimo że skutki prawnorzeczowe wynikające z art. 98 ust. 1 u.n.g. nie są przedmiotem rozstrzygnięcia tej decyzji albowiem następują z mocy samego prawa. I tak decyzja powinna zawierać informacje określające działkę wydzieloną pod drogę, cel wydzielenia działki i wskazanie dokumentu, z jakiego wynika przeznaczenie działki lub działek pod drogę publiczną, informację o skutkach prawnorzeczonych. Powyższe wynika z faktu, że sąd wieczysto księgowy nie prowadzi postepowania wyjaśniającego, tylko bada wyłącznie treść i formę wniosku, a więc przedmiot wpisu musi jasno wynikać z wniosku i decyzji. Wskazuje się, że dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz innych podmiotów, bądź wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego (komentarz Ewy Bończyk-Kucharczyk do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami Lex, wyrok NSA w Warszawie z 8.08.2014r. I OSK 1857/14 Lex nr 1779026, komentarz Konrad Marciniuk komentarz do art. 98 u.g.n. Lex). W przedmiotowej sprawie wniosek określony w ust. 2 nie był składany, co wynika z załączonego w aktach sprawy odpisu zupełnego księgi wieczystej. Wskazuje się również, że roszczenie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku wydzielenia gruntu pod drogę publiczną, a na gruncie wyroku ETPC z 6.11. 2007r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce ( sprawa 22531/05. Lexis.pl nr 1667987) oraz utrzymującego go w mocy wyroku ETPC z 15.12.2009r. (sprawa 22531/05 Lexis.pl nr 2109798) zwrócono uwagę, że Trybunał nie wypowiedział się na tematy trybu dochodzenia odszkodowania przez właścicieli działek wydzielonych pod ogólnodostępne drogi wewnętrzne i w obecnym stanie prawnym, wobec jasnego brzmienia art. 98 ust. 1 odszkodowanie takie może być dochodzone jedynie w trybie cywilnym (komentarz Konrad Marciniuk komentarz do art. 98 u.g.n. Lex). W odniesieniu do powołanego w skardze poglądu wyrażonego w wyroku NSA w Warszawie z dnia 20.12.2013r. I OSK 1365/12, to wskazać należy, że skład orzekający w sprawie dopuścił w drodze wyjątku, uwzględniając różne sytuacje życiowe, tzw. nieformalne wywłaszczenie z prawa własności nieruchomości na cele drogowe i łączący się z tym, obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale nie wskazano ani w jakich wyjątkowych sytuacjach byłoby możliwe zastosowanie art. 98 ust. 3. ani przedmiotu tego postępowania. Przyjęcie tego poglądu pozostawałoby w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym o charakterze wydzielonej drogi nie przesądza organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (wyrok NSA w Warszawie z 7.02.2017r. I OSK 1810/16 wyrok NSA z 14.06.2017r. I OSK 2710/16). Wskazać również należy, że okoliczności dotyczące uiszczania przez Skarżącą opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca jest następcą prawnym podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję w przedmiocie użytkowania wieczystego. Skarżąca nabyła od poprzednika prawo użytkowania wieczystego i zapewne zdawała sobie sprawę co jest przedmiotem umowy i jaki jest stan zagospodarowania nieruchomości (w tym działki [...]). Podkreślić należy, że postępowanie podziałowe zostało zainicjowane na wniosek Skarżącej, która jednak nie wystąpiła o dokonanie podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, tylko na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla innego inwestora. Kwestie sporne, w zakresie ukształtowanego przez strony stosunku prawnego wynikającego z użytkowania wieczystego, i wynikających z niego obowiązków oraz ograniczeń w wykonywaniu tego prawa, strona winna regulować na gruncie prawa cywilnego. W ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organy wnikliwie oceniły zebrany w spawie materiał dowodowy, nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego. Wskazać należy, że sam fakt wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniem strony nie uzasadnia twierdzenia, że doszło do naruszenia słusznego interesu strony, czy też innych zasad postępowania wymienionych w art. 7 k.p.a. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.