III SA/Po 109/17

Dnia 14 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2016 r., nr [...], o nałożeniu na A. G. (dalej: "strona") kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, uchylił decyzję organu I instancji, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W przedsiębiorstwie strony w dniach [...] 2016 r. przeprowadzono kontrolę, której przedmiotem była zgodność wykonywania działalności gospodarczej z przepisami dotyczącymi transportu drogowego. Zakres kontroli obejmował okres od [...] lutego 2015 r. do [...] lutego 2016 r. Ustalenia dokonanie w toku kontroli utrwalono w protokole z [...] marca 2016 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2016 r., powołując się na ustalenia przeprowadzonej kontroli, nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, wskazując, że suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia wyniosła [...] zł, jednakże zaszła konieczność ograniczenia jej wysokości. Organ I instancji stwierdził naruszenia polegające na: - niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części (lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, kara pieniężna w wysokości [...] zł), - braku harmonogramu okresów pracy kierowcy obejmującego okresy prowadzenia pojazdu (lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, łączna kara pieniężna w wysokości [...] zł), a także - nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu (lp. 6.3.7 załącznika nr 3, łączna kara pieniężna w wysokości [...] zł). W odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 31e ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, 2) lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a także 3) art. 7, art. 9, art. 77 § 1, oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołująca wskazała na nieprawidłowości w wykazaniu poszczególnych naruszeń, w tym na błędy w postępowaniu wyjaśniającym. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w decyzji z [...] grudnia 2016 r., przywołał przepisy prawa materialnego dotyczące poszczególnych, stwierdzonych w I instancji naruszeń, a następnie podniósł, że rozstrzygając sprawę organ administracji publicznej nie może zaniechać poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do naruszenia lp. 1.5 oraz lp. 6.3.7 organ odwoławczy uznał, że kary pieniężne za te naruszenia nałożone zostały na podstawie jednego stanu faktycznego. Ponadto, w przypadku pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] za brak wykresówki z [...] września 2015 r. została nałożona dwukrotnie kara pieniężna. Organ I instancji nie ustalił także jakimi pojazdami przedsiębiorca wykonywał przewozy w dniach [...] 2015 r. Bez ustalenia pojazdu wykonującego przewozy w powyższym zakresie zdaniem organu odwoławczego mogło dojść do nałożenia dwukrotnie kary pieniężnej za to samo naruszenie. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza, aby strona nie poddała się lub uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli w całości lub w części. Stwierdzone to zostało wyłącznie na podstawie braku odpowiedzi na wezwanie organu. Organ I instancji ustalił jedynie fakt wykonywania przez przedsiębiorcę przewozów. W stanie faktycznym mogło dojść do naruszenia na podstawie art. 33 ust. 2 rozporządzenia 165/2014 oraz art. 10 ust. 5 rozporządzenia 561/2006. W ocenie organu II instancji w toku postępowania doszło także do naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania na okoliczność dowodu z danych z systemu viaTOLL. Nie poinformował strony o przeprowadzeniu tego dowodu. W wezwaniach z [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji nie wskazał jaki konkretnie dowód został przeprowadzony. Strona mogła bowiem przesłać potwierdzenia dokonania opłaty za przedmiotowe pojazdy, aby udowodnić, że w tym czasie nie wykonywała przejazdu podlegającemu przepisom dotyczącym czasu pracy kierowcy. Ograniczyło to jej udział w postępowaniu. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia czy nieokazanie wykresówek przez odwołującą spełnia przesłanki z lp. 1.5 czy lp. 6.3.7. Organ I instancji powinien także przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, jakie pojazdy wykonywały przewozy [...] 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji – zarzuciła naruszenie art. 138 § 1, art. 12 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej w sprawie konieczne było wydanie decyzji reformatoryjnej, kończącej postępowanie zgodnie z prawem. Skarżąca wskazała przy tym na uprzedzenia personalne organu I instancji wobec strony i jej pełnomocnika, co w jej ocenie powoduje że organ ten nie jest w stanie rozpatrzyć sprawy w sposób obiektywny i rzetelny. Do zarzutów w tym względzie nie odniósł się organ odwoławczy. Skarżąca podkreśliła, że działania organu I instancji miały charakter odwetowy z uwagi na fakt, że strona udowodniła szereg błędów popełnionych przez ten sam organ w poprzednim postępowaniu kontrolnym. Przeczy to zasadom z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, skarżąca obawia się dalszych odwetowych działań organu I instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2016 r. nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznaczałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji kasacyjnej i wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."). Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym względzie w sprawie nie został zastosowany art. 138 § 1 K.p.a. i zarzut jego naruszenia nie może być uznany za trafny. Zauważyć wobec tego trzeba, że dokonując oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny nie może oceniać sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W ramach kontrolowanej sprawy organ odwoławczy prawidłowo wykazał względem zaskarżonej w odwołaniu decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. zaistnienie istotnych uchybień wymogom z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim organ I instancji stwierdził naruszenia z załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), które to naruszenia stanowiły podstawę wymierzenia wobec skarżącej kary pieniężnej. Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała powyższych ustaleń organu II instancji. Za takie zakwestionowanie nie sposób bowiem uznać jednozdaniowego stwierdzenia, że "w sprawie nie istnieją okoliczności konieczne do ustalenia przez organ I instancji". Skarżąca nie wskazała nawet, z którymi wykazanymi przez organ II instancji uchybieniami się nie zgadza, w istocie nie zaprzeczając konieczności uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Ustalenia organu odwoławczego nie budzą natomiast wątpliwości tut. Sądu. Organ ten prawidłowo wskazał na konieczność jednoznacznego ustalenia popełnienia przez skarżącą podanych w uzasadnieniu naruszeń i zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu. W tych okolicznościach, zważywszy na treść art. 138 § 2 K.p.a., a także mając na względzie zasadę dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a., organ odwoławczy zobligowany był zastosować tę regulację – uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe świadczy o braku naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i jest wystarczającą podstawą do nieuwzględnienia złożonej do tut. Sądu skargi. W tym względzie nie mogą odnieść zamierzonego skutku twierdzenia skarżącej, w których zmierza ona w szczególności do wykazania braku obiektywizmu po stronie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w P. i jego pracowników. Wprawdzie rację należy przyznać stronie w tym, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu podniesionego w tym zakresie w odwołaniu, czym dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., jednakże samo to uchybienie, w sytuacji prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, pozostając bez wpływu na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym trzeba, że organ odwoławczy – stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie mając kompetencji do wyznaczenia innego organu, który miałby być właściwy do jej rozpoznania, czy do wyłączenia któregoś z pracowników określonego organu. W tym miejscu zauważyć natomiast trzeba, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżąca wskazała na potrzebę zastosowania wobec pracownika organu I instancji art. 24 § 3 K.p.a. celem wyłączenia go od udziału w sprawie, nie formułując uprzednio stosownego wniosku – jeszcze na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie zamyka wobec skarżącej tej drogi procesowej, a wręcz przeciwnie, pozwala jej złożyć – na etapie postępowania przed organem I instancji – żądanie przewidziane w art. 24 § 3 K.p.a. Tym bardziej zatem nie sposób uznać, aby argumentacja przedstawiona w skardze mogła podważyć prawidłowość decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zarzucanie organowi I instancji, iż ten jest nierzetelny i nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w sytuacji, w której organ ten – po zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. – dopiero podejmie nowe rozstrzygnięcie w sprawie, jest z kolei przedwczesne. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalono.