II SA/Kr 1364/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Iwona Niżnik – Dobosz WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [ ] na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 września 2019 r. znak: [....] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa [ ] kwotę 1002 zł (jeden tysiąc dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 marca 2018 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w K.") na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, przesłało Firma A, jako podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłaty, informację roczną Nr [...] ZZ, K., [...] ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, tj. za pobór wód podziemnych z ujęcia - studni wierconych S-1 i S-2 na terenie wsi W. gm. M. za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 2535 zł. Wysokość tej opłaty ustalono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,01388889 m3/s. Informację roczną doręczono adresatowi w dniu 5 marca 2018 r. Spółka złożyła reklamację pismem z dnia 25 września 2018 roku. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. PGW WP pismem z dnia 4 października 2018 r. poinformował Firma A, że reklamacja została wniesiona po terminie i w związku z tym nie może zostać rozpatrzona. Do dnia 31 stycznia 2019 r. Firma A nie uiściło IV raty opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości wynikającej z informacji rocznej Nr [...] ZZ, K., [...] W dniu 17 lipca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. PGW WP wydał decyzję znak: [...], którą określił Firma A opłatę stałą w wysokości 2535 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia - studni wierconych S-1 i S-2 na terenie wsi W. gm. M. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. Od powyższej decyzji odwołało się Firma A Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 10 września 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 271 ust. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 z późn. zm. - dalej jako "p.w."). W jej uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 271 ust. 6 p.w., który stanowi, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Natomiast w myśl art. 271 ust. 7 p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. Firma A korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: [...] wydanego przez Starostę [...], na pobór wód podziemnych z ujęcia - studni wierconych S-1 i S-2 na terenie wsi W. W. gm. M., w ilości Qmaxh = 50m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni w K. PGW WP do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 2535 zł, albowiem Firma A nie wniosło na rachunek bankowy Wód Polskich IV raty kwartalnej wymienionej opłaty,, do końca miesiąca następującego po upływie tego kwartału, tj. do 31 stycznia 2019 r. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 p.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502): "Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych". Z § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że za usługi wodne za pobór wód podziemnych przewidziano kwotę 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody. Opłata za pobór wód podziemnych z ujęcia - studni wierconych S-1 i S-2 na terenie wsi W. gm. M. została określona jako iloczyn jednostkowej opłaty, wynoszącej 500 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości Qmaxh=50 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,01388889 m3/s. Z przedstawionej treści cytowanego powyżej przepisu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że do obliczenia wysokości opłaty stałej używa się maksymalnej ilości wody wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające, w omawianym przypadku za pobór wód podziemnych z ujęcia – studni wierconych S-1 i S-2 na terenie wsi W. Organ II instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia zasady określonej w art. 8 k.p.a., ponieważ informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za 2018 r. została przekazana Spółce po raz pierwszy od czasu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 roku ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Tym samym logicznym jest, że w odniesieniu do 2018 roku, jakiekolwiek odstępstwo od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie mogło mieć miejsca, skoro praktyka taka nie zdążyła się jeszcze ukształtować. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka Firma A Skarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 271 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym wyliczeniu wartości 1 m/s i ustaleniu, że pobór roczny wody jest wyższy niż zezwala pozwolenie wodnoprawne, które stanowi podstawę obliczenia należnej opłaty za usługi wodne, co skutkuje wymierzeniem przez organ tej opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego i dopuszczalnego poboru wód podziemnych, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym uznaniu przez organ II instancji, że zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego a nie rocznego najlepiej odzwierciedla formę odpłatności za rezerwację środowiska wodnego w zakresie i ilości, która umożliwia korzystanie ze środowiska wodnego w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, jaką jest opłata stała, o której mowa w art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, podczas gdy zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia oraz nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego i dopuszczalnego poboru wód podziemnych przez Stronę skarżącą, 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 10 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Strony zobowiązanej do ponoszenia opłaty, na skutek czego doszło do ustalenia rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej (znacznie zawyżonej) do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych, jak również wymierzenie daniny publicznej, która za swoją podstawę będzie mieć zachowania podmiotu, które naruszają obowiązujące przepisy prawa, w tym zapisy pozwolenia wodnoprawnego, co należy uznać za niedopuszczalne, 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co ma istotną rolę w rozpatrywanej sprawie, która dotyczy nowego rozwiązania w zakresie usług wodnych, jakim jest opłata stała. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi są uzasadnione i Sąd w całości je podziela. Tytułem wstępu należy omówić przebieg postępowania. Wysokość opłaty stałej jest określania przez Wody Polskie w informacji rocznej, która jest doręczana zobowiązanemu. Można ją zaskarżyć w drodze reklamacji, w terminie 14 dni od doręczenia. Wówczas wydaje się decyzję administracyjną, od której nie przysługuje odwołanie, lecz skarga do sądu administracyjnego (art. 273 p.w.). W niniejszej sprawie reklamacja została wniesiona z przekroczeniem terminu (o wiele miesięcy), a zatem była nieskuteczna i nie mogła doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 273 ust. 6 p.w. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło z innych powodów, na innej podstawie prawnej i w innym trybie. Mianowicie strona skarżąca nie uiściła IV raty kwartalnej wskazanej w informacji rocznej. Zgodnie z art. 271 ust. 7 p.w. jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania w określonym terminie obowiązku uiszczenia opłaty wynikającego z informacji rocznej, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. Z braku dalszych szczegółowych regulacji omawianego trybu należy przyjąć, że stosuje się tutaj przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem toczy się typowe dwuinstancyjne postępowanie jurysdykcyjne. Przepisy postępowania zostały w niniejszej sprawie zastosowane prawidłowo. Poza sporem pozostają ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu administracyjnym, w szczególności zakres pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] z 30 czerwca 2016 r. obejmującego pobór wód podziemnych z otworów kredowych z dwuotworowego ujęcia- studzien wierconych S-1 i S-2 dla potrzeb gminnego wodociągu grupowego "Wola Więcławska" w miejscowości W. , gmina M.. Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast zastosowanie przepisów prawa materialnego dotyczących sposobu ustalenia opłaty stałej. Sposób wyliczenia opłaty stałej reguluje art. 271 ust. 1 i ust 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie, z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych (ust 2). Jednostkowa stawka opłaty została z kolei określona w § 15 pkt 1 powołanego rozporządzenia: za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. "Czas wyrażony w dniach" należy rozumieć, jako ilość dni w roku, czyli przyjąć ten wskaźnik na poziomie 365. Zgodnie z art. 271 ust. 1 wysokość opłaty stałej m. in. za pobór wód podziemnych "ustalają Wody Polskie (...) w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego. Przechodząc do trzeciego parametru determinującego wysokość opłaty należy przypomnieć, że w powołanym wyżej art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne mowa jest o "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". O ile więc dwa wcześniejsze parametry są stałe (pierwszy wynika z rozporządzenia, drugi to ilość dni w roku), to w przypadku tego parametru należy kierować się treścią pozwolenia wodnoprawnego, a w szczególności określonych tam limitów rocznych, na podstawie których wylicza się ilość wody w m3/s. Nie jest przy tym istotne faktyczne pobranie, lecz maksymalna ilość wody podziemnej, która może być leganie pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W pozwoleniu wodnoprawnym na pobór wody ze studni tj. decyzji Starosty [...] z 30 czerwca 2016 r., znak [...] zezwolono skarżącej spółce na pobór wody ze studni w ilości: < maksymalnej godzinowej - 50,0 m3/h, < średniej dobowej – 684,72 m3/d, < maksymalnej rocznej - 249 922 m3/rok. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia na budowę w decyzji określono średni limit dobowy, a także maksymalny limit godzinowy i roczny. W zaskarżonej decyzji do obliczeń błędnie przyjęto współczynnik godzinowy, a nie roczny. Maksymalna roczna wartość poboru wody wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego i wynosi 249 922 m3. Gdyby jednak – jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji – obliczyć tę wielkość (maksymalny roczny pobór wody) poprzez przemnożenie maksymalnego poboru godzinowego (50 m3) przez ilość godzin na dobę (24) a następnie ilość dni w roku (365), to otrzymamy wynik 438 000 m3 na rok. Taka ilość wód podziemnych nie może być jednak pobrana w na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bowiem wartość ta znacznie przekracza wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny tj. 249 922 m3. Przy dokonywaniu wykładni art. 271 ust. 2 p.w. trzeba mieć na uwadze cel, w jakim w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się trzy, a nie tylko jeden współczynnik. W ocenie Sądu określenie zarówno maksymalnego wskaźnika dobowego, jak i maksymalnego wskaźnika rocznego pełni zupełnie inne funkcje. Limit roczny służy określeniu maksymalnej ilości wód podziemnych, które zgodnie z pozwoleniem mogą być pobrane. Natomiast określenie maksymalnego parametru godzinowego służy temu, aby nie doszło do wykorzystania całego limitu rocznego w bardzo krótkim okresie (np. kilku dni w roku) – co mogłoby wyrządzić szkodę środowisku. Jest to więc kwestia zabezpieczenia bezpiecznego rozłożenia w czasie całego rocznego limitu poboru wód. Stwierdzenie, że maksymalny godzinowy wskaźnik poboru wód podziemnych wynosi 50 m3/h nie oznacza w żaden sposób, że spółka może dokonywać takiego maksymalnego poboru w każdej godzinie w ciągu roku. Tutaj limitem jest zużycie roczne, określone na poziomie 249 922 m3. Ponieważ opłaty określa się w perspektywie rocznej, to również ten maksymalny roczny pobór wód podziemnych należy zastosować do wyliczenia opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 2 p.w. Organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 271 ust. 2 p.w., przez co naruszyły ten przepis prawa materialnego. Oceny tej nie zmieniają powołane w odpowiedzi na skargę poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jednolicie prezentuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku co do sposobu wyliczania opłaty stałej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1002 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 102 zł oraz kwota 900 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 3, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).