VII SA/Wa 1948/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] lutego 2019 r., nakazującej mu rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego - kontenera o wymiarach 7.50 x 6, 45 m na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] u zbiegu ul. H. i Al. K. w W.- utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając decyzję [...]WINB wyjaśnił, że sprawa dotycząca tego pawilonu handlowego - kontenera u zbiegu ul. H. i Al. K. w W. była już przedmiotem postępowania przed [...]WINB, który postanowieniem Nr [...] z [...] października 2018 r. uchylił postanowienie PINB nr [...] z [...] maja 2018 r. w części dotyczącej terminu wyznaczonego na dostarczenie wymaganych dokumentów i wyznaczył nowy termin na przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud., a w pozostałej części ww. postanowienie utrzymał w mocy. W związku z nieprzedłożeniem w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w postanowieniu Nr [...] z [...] maja 2018 r. PINB decyzją Nr [...] z [...] lutego 2019 r., nakazał S. M. całkowitą rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego - kontenera o wymiarach 7, 50 x 6, 45 m na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] u zbiegu ul. H. i Al. K[...] w W. Odwołanie od tej decyzji złożył S. M. [...]WINB wyjaśnił też kompetencje organu odwoławczego i stwierdził, ze podstawę materiałnoprawną rozstrzygnięcia PINB stanowił art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, nakaz rozbiórki poprzedzony musi zostać przeprowadzeniem procedury legalizacyjnej, zmierzającej do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, o ile zachodzą przesłanki do jej wdrożenia. Jeśli bowiem budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu takim organ nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1. 2 i 4 oraz ust. 3 tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie w wyznaczonym terminie wskazanych wyżej obowiązków powoduje konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 Pr. bud.). Przedłożenie zaś w takim terminie wszystkich wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została jeszcze zakończona (art. 48 ust. 5 Pr. bud.). Opisaną wyżej procedurę zastosował w niniejszej sprawie PINB w stosunku do robót budowlanych na działce nr ew. [...] u zbiegu ul. H. i Al. K[...]w W. Zgodnie z art. 28 Pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wyjątki w tym zakresie określone zostały w art. 29 - 31 tej ustawy. Roboty budowlane polegające na budowie ww. pawilonu nie mieszczą się w katalogu zwolnień zawartym w art. 29 Pr. bud., a więc ich budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował, czemu nie zaprzecza skarżący. Istota ww. regulacji art. 48 Pr. bud. ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez wymaganego pozwolenia spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego, nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się. że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora i możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji. Niezłożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, wymienionych w postanowieniu organu I instancji nr [...] z [...] maja 2018 r. w świetle art. 48 ust. 4 Pr. bud. spowodowało więc utratę prawa do legalizacji samowoli, a następnie stanowiło przesłankę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego - kontenera. Powołany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, a tym samym organ nadzoru budowlanego nie ma żadnego luzu przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB wyjaśnił, że dotyczą one przede wszystkim zasadności nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud. Skarżący bowiem w odwołaniu wskazuje, iż "Przedmiotowej decyzji zarzucam błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu, iż przedmiotowy obiekt tj.: pawilon handlowy - kontener stanowi trwale związany z gruntem obiekt budowlany i tym samym wymaga pozwolenia na budowę, w sytuacji w której nie stanowi on obiektu budowlanego zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane a jest wyłącznie niezwiązaną z gruntem przyczepą." [...]WINB stwierdził, że jego postanowienie Nr [...] z [...] października 2018 r., w którym zawarto stanowisko odnoście słuszności zakwalifikowania spornej inwestycji, jako wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę jest ostateczne. Postanowienie to nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Brak jest zatem podstaw na obecnym etapie sprawy do kwestionowania obowiązków z niego wynikających. Skoro uznano pawilon za obiekt gastronomiczny, to obiekty takie nie należą do grupy obiektów tymczasowych (nie stanowią pawilonu sprzedaży ulicznej lub wystawowej). Zdaniem [...]WINB, budowa obiektów gastronomicznych wymaga uprzedniego sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania decyzji administracyjnej, z uwagi na konieczność zachowania odpowiednich wymogów bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, w tym w zakresie poprowadzenia instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, a w niektórych przypadkach i gazowej. Ponadto tego typu obiekt powinien posiadać odpowiednie zaplecze sanitarne i kuchenne. W związku z tym pawilonów gastronomicznych nie można traktować analogicznie, jak pawilonów sprzedaży ulicznej i wystawowej lub kiosków. W myśl zaś art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane - co do zasady - można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określają przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego. PINB dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a argumenty podnoszone w odwołaniu pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedłożył wymaganych postanowieniem nr [...] z [...] maja 2018 r. dokumentów, czego nie uzupełnili również na etapie postępowania odwoławczego. Dlatego [...]WINB nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji. Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 9 sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucił "błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu, iż przedmiotowy obiekt tj.: pawilon handlowy - kontener stanowi trwale związany z gruntem obiekt budowlany i tym samym wymaga pozwolenia na budowę, w sytuacji w której nie stanowi on obiektu budowlanego zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane a jest wyłącznie niezwiązaną z gruntem przyczepą" oraz "błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu iż cel w jakim przedmiotowy kontener został posadowiony na działce jest używanie go jako pawilonu handlowego; podczas gdy organ nie podjął żadnych czynności celem ustalenia jaki był faktyczny cel postawienia niniejszego pawilonu, a wszelkie wnioski w tym zakresie są całkowicie dowolne i nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie "o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji celem uzupełnienia postępowania dowodowego". Wniósł także "o wstrzymanie wykonania przedmiotowego postanowienia do czasu prawomocnego rozpoznania przedmiotowej sprawy". Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że obiekt którego dotyczy decyzja jest kołową przyczepą zdatną do przetransportowania. Zgodnie z wykładnią art. 3 Pr. bud. należałoby ewentualnie traktować ów obiekt, jako tymczasowy obiekt budowlany na który nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. W żadnym ustępie art. 28 Pr. bud., powołanego przez [...]WINB, nie został taki obiekt wymieniony. Ocena organu była w tym zakresie dowolna i "doprowadziła do błędu w stanie faktycznym który doprowadził do wadliwości skarżonej decyzji". Skarżący podkreślił, ze "zgodnie z wykładnią prawa, stosowanie przywołanych przepisów winno odbywać się w sposób zawężający a nie rozszerzający. W niniejszej sprawie brak jest związku pomiędzy przedmiotowym obiektem a wytycznymi budowli dla których niezbędne jest posiadanie pozwolenia na budowę. organ w sposób całkowicie nieuprawniony uznał że ów: obiekt mieści się w przedstawionych wytycznych, pomimo braku jakikolwiek dowodów na powyższe twierdzenia oraz braku takich uregulowań w obowiązujących przepisach". Dlatego naruszona została zasada działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, stania na straży praworządności a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, zaś skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, ze istotą niniejszego postępowania nie jest to, jak organ nadzoru budowlanego zakwalifikował obiekt budowlany – pawilon handlowy w postaci kontenera o wymiarach 7.50 x 6, 45 m u zbiegu ul. H. i Al. K[...] w W. i czy w związku z tym budowa takiego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia budowlanego. Kwestia ta bowiem była przedmiotem innego postępowania, zakończonego ostatecznym w toku postępowania administracyjnego postanowieniem [...]WINB Nr [...] z [...] października 2018 r., którym to organ II instancji uchylił postanowienie PINB nr [...] z [...] maja 2018 r. w części dotyczącej terminu wyznaczonego na dostarczenie wymaganych dokumentów i wyznaczył nowy termin na przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud., a w pozostałej części ww. postanowienie utrzymał w mocy. Skarżący, który zaniechał wniesienia zażalenia na ww. postanowienie, pozbawił się w ten sposób możliwości prawnego kwestionowania w postępowaniu zwyczajnym zarówno podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu, jak i ustaleń faktycznych, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziły. Istotą niniejszej sprawy jest natomiast, czy wobec określonego i wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego, PINB mógł na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr. bud. nakazać skarżącemu całkowitą rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego - kontenera u zbiegu ul. H. i Al. K[...] w W. W konsekwencji zaś badaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie podlegało to, czy [...]WINB – jako organ odwoławczy - poprawnie utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji, zaskarżoną przez S.M. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z art. 48 ust 3 Pr. bud., PINB postanowieniem Nr [....] z [...] maja 2018 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego przy budowie pawilonu handlowego - kontenera u zbiegu ul. H. i Al. K[...] w W., jako prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakazał mu przedłożenie w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, następujących dokumentów: - zaświadczenia Prezydenta[...] o zgodności budowy pawilonu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego pawilonu zawierającego uzgodnienia, opinie, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi oraz opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami i warunkami technicznymi i opinię, że przedmiotowa zabudowa nie narusza interesu osób trzecich, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy ostatecznym postanowieniem Nr [....] z [...] października 2018 r. utrzymał co do meritum to postanowienie w mocy, ustalając jednak dłuższy okres na przedłożenie ww. dokumentów. Skoro – czego skarżący nie kwestionuje - dwumiesięczny termin do przedłożenia wyszczególnionych w ww. postanowieniu PINB dokumentów upłynął bezskutecznie (skarżący wymaganych dokumentów nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego), to organ nadzoru budowlanego był związany dyspozycją art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud. i nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, jak tylko nakazać rozbiórkę ww. pawilonu. Dlatego też PINB, wydając decyzję Nr [...] z [...] lutego 2019 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego - kontenera u zbiegu ul. H. i Al. K[...] w W. działał zgodnie z art. 6 k.p.a., gdyż zastosował się do dyspozycji przepisu cogentis, tj. ww. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Orzekając w ten sposób PINB dokonał więc prawidłowej subsumpcji prawnej w oparciu o ustalony i niezakwestionowany przez skarżącego stan faktyczny sprawy, mający znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia – brak dostarczenia przez skarżącego dokumentów, określonych w postanowieniu PINB Nr [...] z [...] maja 2018 r., umożliwiających ewentualne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Decyzja PINB została należycie uzasadniona (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), a stan faktyczny w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy został przez organ wyjaśniony (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Dlatego też – zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. – organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB Nr [...] z [...] lutego 2019 r. w mocy, należycie takie rozstrzygnięcie (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadniając. Słusznie ponadto wyjaśnił organ odwoławczy, że zarzuty skarżącego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, podejmowane w trybie art. 48 ust. 4 i 1 Pr. bud., gdyż przesłanką takiego rozstrzygnięcia nie jest kwalifikacja prawna obiektu budowlanego, a fakt nieprzedłożenia przez inwestora w zakreślonym terminie żądanej przez organ nadzoru budowlanego dokumentacji, określonej w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Z tych względów, zarzuty podniesione w skardze do tut. Sądu nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku procesowego. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.