I SA/Wa 2280/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz K. R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] , po rozpatrzeniu wniosków K. R. oraz S. R. o ponownie rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność J. R. (pkt 3 orzeczenia). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1954 r. w pkt 3 orzeczenia orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność J. R. (parcele nr: [...] część o pow. [...] m2, [...] część o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] część o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2). Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [....] stycznia 1954 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność J. R. (pkt 3 orzeczenia). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] stycznia 1954 r. w kwestionowanej części obarczone jest którąkolwiek z wad skutkujących nieważnością w świetle przepisu art. 156 § 1 kpa. Organ ocenił m.in. zachowanie procedury wywłaszczeniowej oraz przesłanek materialnych wywłaszczenia, nie dopatrując się rażącego naruszenia przepisów ówcześnie obowiązujących. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K. R. oraz S. R. . W uzasadnieniu podnieśli m.in. że nieruchomości J. R. zostały wywłaszczone "na długo przed orzeczeniem z dnia [...].01.1954 r. To orzeczenie jest z mocy prawa nieważne, albowiem grunty te były już wywłaszczone". Skarżący podnieśli również, że "wskazany dekret (z dnia 26 kwietnia 1949 r.) został uchylony [...] marca 1956 r. Oznacza to, że decyzje dekretowe oparte o nieistniejący dekret nie mogą być podstawą do rozP. wniosku w tej sprawie". Rozpatrując złożone wnioski, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił tryb i zasady stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej wynikające z treści art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po analizie nadesłanych dokumentów uznał, że skarżący, jako następcy prawni J. R. , posiadają przymiot stron w niniejszym postępowaniu, a kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, albowiem zostało skutecznie doręczone stronom postępowania w drodze publicznego obwieszczenia, może zatem być podane kontroli nadzorczej. Organ nadzoru przywołał treść art. 5, art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 i ust. 3, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31). Dokonał szczegółowej analizy powołanych przepisów i ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W wyniku dokonanej analizy organ nadzoru stanął na stanowisku, że w kontrolowanym w trybie nadzoru postępowaniu: - od kwestionowanego orzeczenia nie zostało złożone odwołanie, z treści adnotacji znajdującej się na orzeczeniu wynika, że zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w dniach od [...] stycznia do dnia[...] lutego 1954 r. - Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji [...][...] wydał zezwolenie z dnia [....] czerwca 1952 r. na nabycie m.in. nieruchomości J. R. oraz zezwolenia na wezwanie właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem do ich dobrowolnego zbycia za pomocą publicznych obwieszczeń, - Minister Gospodarki Komunalnej zezwoleniem z dnia [...] marca 1952 r. udzielił zgody na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu, - w aktach sprawy znajdują się: pismo z dnia [...] września 1951 r. stanowiące uzasadnienie nabycia gruntów objętych wnioskiem, wykaz właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem, plan sytuacyjny, - wykonawca narodowych planów gospodarczych skierował do J. R. (ujawnionego w odpowiedniej księdze wieczystej jako właściciel) wezwanie z dnia [...] września 1952 r. w formie obwieszczenia zbiorowego, wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu, - z treści pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1953 r. wynika, że sporne nieruchomości nie miały charakteru uprzywilejowanego, bowiem J.R. nie był rolnikiem i nie prowadził gospodarstwa rolnego, a zarazem był właścicielem innych nieruchomości położonych na terenie P. , - J. R. nie zajął stanowiska w stosunku do propozycji zawartej w wezwaniu inwestora. Należy zatem uznać, iż nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Skoro nie doszło do nabycia nieruchomości w drodze umowy to niezbędne okazało się zastosowanie trybu wywłaszczenia; - pismem z dnia[....] października 1952 r. inwestor Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wystąpił do organu wojewódzkiego z wnioskiem o wywłaszczenie m.in. spornych nieruchomości stanowiących własność J. R. , do wniosku załączono wszystkie wymagane prawem dokumenty, - pismem z dnia [...] grudnia 1952 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach od [...] grudnia 1952 r. do [...] stycznia 1953 r.) organ wojewódzki poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 1953 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń organu miejskiego w dniach [...] sierpnia 1953 r. do [...] sierpnia 1953 r.) organ poinformował strony o wyznaczeniu terminu i miejsca przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej, - kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera, w zakresie dotyczącym nieruchomości J. R. , wszystkie prawem wymagane elementy, - kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe zapadło po przeprowadzeniu rozprawy (w dniu[...] sierpnia 1953 r.), pomimo nieobecności prawidłowo zawiadomionego J. R. . Mając na względzie dokonaną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego Minister uznał, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, powołanych powyżej przepisów dekretu, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części. Dodatkowo organ nadzoru wyjaśnił, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie został uchylony z dniem [...] marca 1956 r. i obowiązywał zarówno w dniu wydania decyzji odszkodowawczej z dnia [...] marca 1956 r., jak i w dniu wydania decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 1956 r. Brak jest również jakichkolwiek dowodów, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone już wcześniej (tj. przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1954 r.). Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. R. . W jej uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa: I – materialnego, czyli: - art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez pominiecie okoliczności przy wydawaniu skarżonej decyzji, że wykonawca planów (Prezydium Miejskiej Rady Narodowej) obowiązany był wezwać właściciela, by odstąpił mu nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, przy czym wywłaszczenia dokonano z naruszeniem tego przepisu, ponieważ wezwania dokonano bez określenia proponowanej ceny, - art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez przyjęcie że w niniejszej sprawie nieruchomość była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy nieruchomość już wcześniej została faktycznie wywłaszczona w innym celu, bez orzeczenia, II – postępowania, czyli: - art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego, tj. zasady oficjalności, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, - art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności okoliczności przemawiających za brakiem podstaw do wydania i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Przedmiotem postępowania nadzorczego było orzeczenie wywłaszczeniowe wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31) w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa wymienionych w tym orzeczeniu nieruchomości stanowiących własność J. R. (pkt 3 orzeczenia). Dekret ten zawierał przepisy regulujące tryb i zasady nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z treścią art. 1 dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami tego dekretu. Dokonana przez Sąd analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wydając zaskarżone decyzje, organ nadzoru naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 kpa) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Zdaniem Sądu, mimo że kwestia ta była podnoszona w złożonych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nadzoru nie dokonał analizy niniejszej sprawy pod kątem oceny zasadności zarzutu dotyczącego wywłaszczenia spornych nieruchomości pod budowę dróg dojazdowych, w sytuacji w której cel inwestycji został już zrealizowana, przynajmniej na części przedmiotowych nieruchomości. Kwestia ta jest niewątpliwie istotna, ponieważ wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez ubiegającego się o wywłaszczenie, stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodzić należy się ze skarżącym, że wywłaszczenie nieruchomość jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy nie ma innej możliwości zrealizowania celu wywłaszczenia, a instytucja wywłaszczenia nie służy regulowaniu stanu prawnego nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1332/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1717/07). W aktach sprawy znajduje się "Protokół dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania wywłaszczeniowego..." z dnia [...] lutego 1953 r. (k-65 i 66 akt adm.), a zatem sprzed wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, w którym wymienione są m.in. przedmiotowe parcele stanowiące wówczas własność J. R. (pkt 3). Z treści ustaleń Komisji zawartych w tym protokole wynika, że "wymienione nieruchomości zostały zajęte w 1952 r. pod budowę ulicy K. od mostu J. do ulicy O. . Ul. K. jest już częściowo pobudowana, a częściowo znajduje się w budowie. W chwili obecnej stanu przed objęciem wymienionych nieruchomości ustalić nie można...". Ponadto w aktach sprawy znajduje się dokument pod nazwą "Opis części parcel przeznaczonych na teren uliczny..." z lutego 1952 r. (k-110 akt adm.), a zatem także sprzed wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. W punkcie 11 i 12 tego opisu wymienione zostały przedmiotowe parcele J. R. . W rubryce zatytułowanej "Sposób użytkowania i opis części parcel przeznaczonych na teren uliczny" widnieje wpis "teren nieuprawiony – wykonany nasyp na dojazd do mostu, przyczółek wschodni i filar wschodni" (pkt 11) oraz "teren nieuprawiony – wykonany nasyp na dojazd do mostu" (pkt 12). Nadto jak wynika z historycznych informacji umieszczonych pod internetowym adresem: [...] "Prace (budowy mostu) rozpoczęto w 1950 roku. Budowę zlecono [...] Zarządowi Budowy [...][...], przemianowanemu w 1951 roku na P., oraz M.. Most otwarto (...)[...] lipca 1952 roku i nazwano mostem M. ". Obecnie most ten nazywa się mostem K. . Również ze znajdującego się w aktach sprawy "Opisu inwestycji" z dnia [...] września 1951 r. (k-147) wynika, że "budowa mostu rozpoczęta została w 1949 r., jest kontynuowana i objęta również Planem Inwestycyjnym w 1951 r. Ukończenie budowy mostu i dróg dojazdowych przewidziane jest w roku 1952". Dokumenty te świadczą, że w chwili wydania w 1954 r. orzeczenia o wywłaszczeniu inwestycja drogowa była nie tylko rozpoczęta, ale zapewne także ukończona. Jeśli tak faktycznie było, to oznaczałoby, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. Ta istotna dla sposobu rozpatrzenia sprawy okoliczność nie stała się przedmiotem prawidłowej weryfikacji i analizy organu nadzoru. Sprawie tej Minister w uzasadnieniu wydanej decyzji poświęcił jedno zdanie ("Brak jest również jakichkolwiek dowodów, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone już wcześniej, tj. przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1954 r."). Faktycznie, z akt sprawy nie wynika, aby co do spornych nieruchomości były wydane wcześniej inne rozstrzygnięcia dotyczące wywłaszczenia, jednakże opisane powyżej dokumenty sugerują, że w chwili wydania orzeczenia o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia był już zrealizowany. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie przedstawionego zagadnienia było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organ nadzoru, dwukrotnie rozpatrując sprawę, nie wyjaśnił jej dokładnie, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozP. sprawy organ nadzoru, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1954 r. Organ rozważy ewentualną konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w ten sposób, aby na jego podstawie możliwe było jednoznaczne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego, organ nadzoru uznałby, że jednak w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to następnie rozważy również kwestię, czy kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Po bezspornym ustaleniu stanu faktycznego organ nadzoru swoje stanowisko dokładnie wyjaśni w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. W tej sytuacji za przedwczesne Sąd uznał rozpatrywanie zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ nadzoru przepisów prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.