III OSK 2687/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1862/19 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od K. K. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1862/19 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dyscyplinarnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] maja 2019 r. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie dyscyplinarne wszczęte względem kapitana Straży Granicznej K. K., w którym zarzucono mu naruszenie dyscypliny służbowej polegające na tym, że [...] nie stawił się w miejscu pełnienia służby w Placówce Straży Granicznej w [...] bez usprawiedliwienia, tj. dopuszczenie się czynu z art. 135 ust. 2 pkt 8 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 147 ze zm.). Po rozpoznaniu wniesionego przez K. K. zażalenia, Komendant Główny Straży Granicznej zaskarżonym w sprawie postanowieniem utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Powołując się na art. 137 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, organ wskazał, że ze względu na upływ czasu, o którym mowa w tym przepisie, nie może wymierzyć skarżącemu funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. K., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 13 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie jako wadliwe powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że postępowanie dyscyplinarne dotyczące czynu skarżącego nie mogło zostać wszczęte wskutek upływu terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Sąd podkreślił, że postanowienie o postawieniu skarżącemu zarzutu zostało wydane dopiero [...] marca 2019 r., zaś Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej otrzymał informację o naruszeniu dyscypliny służbowej ponad 90 dni wcześniej, tj. [...] maja 2018 r. Zdaniem Sądu bez znaczenia pozostaje to, że organ I instancji swoje postanowienie z [...] marca 2019 r. określił jako postanowienie o zmianie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Skoro bowiem opisano w nim zarzucany stronie czyn w odmienny sposób niż uczyniono to w pierwotnym postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, to de facto postanowieniem z [...] marca 2019 r. wszczęto przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne dotyczące właśnie owego – na nowo opisanego – czynu. Z uwagi natomiast na to, że powyższe uczyniono po upływie terminu z art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, Sąd uznał to działanie za niedopuszczalne. Skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Straży Granicznej, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie: 1. art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej przez niewłaściwe zastosowanie określonego w tym przepisie 90-dniowego terminu przedawnienia wszczęcia postępowania do postanowienia z [...] marca 2019 r. o zmianie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, które nie stanowiło postanowienia o wszczęciu postępowania, więc wszczęcie nie uległo przedawnieniu; 2. § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem" przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten pozwala na zmianę postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego w toku tego postępowania, co miało miejsce w sprawie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że kwestionowane postanowienie narusza prawo, gdyż zostało wydane w sprawie, w której wszczęto postępowanie po upływie terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte z zachowaniem ustawowego terminu, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przełożony otrzymał wiadomość o naruszeniu dyscypliny służbowej w dniu [...] maja 2018 r., zaś postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte [...] lipca 2018 r., a więc z zachowaniem 90-dniowego terminu określonego w art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Postanowienie z [...] marca 2019 r. nie było postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, ale – zgodnie z jego literalnym brzmieniem – postanowieniem o zmianie postanowienia o wszczęciu postępowania, w którym nie zmieniono kwalifikacji prawnej, a w opisie czynu dodano jedynie dwa wyrazy: "bez usprawiedliwienia". W ocenie organu nie ma uzasadnienia do tego, aby ponownie wszczynać postępowanie o ten sam czyn, o tożsamej kwalifikacji prawnej, w nieznacznie zmienionej postaci. Możliwość zmiany zarzutu skarżący kasacyjnie upatruje w treści § 13 ust. 3 rozporządzenia, z którego to przepisu wynika w jego ocenie w sposób literalny, że w toku postępowania, a więc już po jego wszczęciu, można zarzucić obwinionemu czyn "w zmienionej w istotny sposób postaci", zatem można zmienić brzmienie zarzutu określonego obwinionemu w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Podkreślono, że użyte w tym przepisie wyrażenie: "w toku postępowania" jednoznacznie wskazuje, że zmiany tej nie można traktować jako wszczęcia nowego postępowania dyscyplinarnego. Ponadto zwrócono uwagę na możliwość zmiany kwalifikacji prawnej czynu w procedurze karnej, stosownie do art. 399 k.p.k., a także na to, że często dopiero zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy pozwala na prawidłowe określenie i zakwalifikowanie czynu obwinionego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny tego, czy dopuszczalnym było wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, zakończonego zaskarżonym postanowieniem o utrzymaniu w mocy postanowienia o umorzeniu wszczętego postępowania dyscyplinarnego. Sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] marca 2019 r. o zmianie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, należało uznać za postanowienie o wszczęciu nowego postępowania dyscyplinarnego. To skutkowało stwierdzeniem braku podstaw do jego wydania z powodu upływu 90 dniowego terminu z art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a w konsekwencji skutkowało niedopuszczalnością prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i jego umorzenia z przyczyn wskazanych w zaskarżonym do sądu postanowieniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, z niżej przedstawionych względów, nie można się zgodzić. W skardze kasacyjnej słusznie zarzucono, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, że postępowania dyscyplinarnego nie można wszcząć po upływie 90 dni od dnia otrzymania przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przewinienia służbowego lub naruszenia dyscypliny służbowej. Sąd niewłaściwe zastosował wynikający z tego przepisu 90 dniowy termin przedawnienia wszczęcia postępowania do postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. o zmianie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Postanowienie to nie stanowiło bowiem postanowienia o wszczęciu postępowania, zatem wszczęcie postępowania dyscyplinarnego postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nastąpiło z zachowaniem 90 dniowego terminu z art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przełożony otrzymał wiadomość o naruszeniu dyscypliny służbowej [...] maja 2018 r., zaś postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte [...] lipca 2018 r., a więc z zachowaniem 90 dniowego terminu określonego w art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zasadnie twierdzi skarżący kasacyjnie organ, że postanowienie z [...] marca 2019 r. nie było postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, a zgodnie z jego literalnym tytułem, jedynie postanowieniem o zmianie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Należy podkreślić, że w wyniku tego postanowienia nie uległa zmianie kwalifikacja prawna zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego w postaci art. 135 ust. 2 pkt 8 ustawy o straży granicznej. Zmienione postanowienie nadal dotyczy tego samego zdarzenia z [...] maja 2018 r. co do niestawienia się przez funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby w Placówce SG w [...]. Jedynie nieznacznie zmienił się opis czynu, którego popełnienie zarzucono funkcjonariuszowi. Mianowicie pierwotnie postawiony mu zarzut brzmiał, "że funkcjonariusz dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej polegającej na tym, że w dniach [...] maja 2018 r. funkcjonariusz nie stawił się do miejsca pełnienia służby w Placówce SG w [...]". Natomiast w postanowieniu zmieniającym zarzut brzmi, "że funkcjonariusz dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej polegającej na tym, że w dniach [...] maja 2018 r. funkcjonariusz nie stawił się do miejsca pełnienia służby w Placówce SG w [...] bez usprawiedliwienia". Zatem organ pierwszej instancji stosownie do zaleceń organu II instancji uzupełnił opis czynu tylko o dwa wyrazy tj. "bez usprawiedliwienia". Należy zatem uznać, że nie miało uzasadnienia ponowne wszczynanie postępowania o ten sam czyn, o tożsamej kwalifikacji prawnej, w nieznacznie zmienionej postaci. Tym bardziej, że podstawę do zmiany zarzutu dały poczynione w toku postępowania ustalenia, a dowody zebrane przed wydaniem postanowienia o zmianie zarzutu pozostały aktualne. Jak to trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, możliwość zmiany zarzutu jest przewidziana w § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Przepis te stanowi, że "Jeżeli w toku postępowania dyscyplinarnego okaże się, że obwinionemu należy zarzucić ponadto czyn nieobjęty postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego albo czyn w zmienionej w istotny sposób postaci, wydaje się nowe postanowienie. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Jak to słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że w toku postępowania a zatem już po jego wszczęciu, można zarzucić obwinionemu czyn w zmienionej w istotny sposób postaci. Zatem można zmienić brzmienie zarzutu określonego obwinionemu w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Wyrazy "w toku postępowania" jednoznacznie wskazują, iż zmiany tej nie można traktować jako wszczęcia nowego postępowania, gdyż z logicznego punktu widzenia nie można wszczynać czegoś co już się toczy, a więc wcześniej zostało już wszczęte. W przepisie tym brak jest cezury czasowej odnoszącej się do 90 dniowego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Termin 90 dniowy mógłby mieć znaczenie, jeżeli w toku postępowania dyscyplinarnego okazałoby się, że obwinionemu ponadto należy zarzucić czyn nieobjęty postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego (pierwsza część zdania § 13 ust. 3 rozporządzenia). Przedstawiona wykładnia wskazanych wyżej przepisów ma swój wymiar praktyczny. W praktyce bowiem, niejednokrotnie zgromadzony w toku prowadzonych przez organy dyscyplinarne Straży Granicznej postępowań materiał dowodowy, zmusza te organy do podjęcia decyzji o zmianie postanowienia o przedstawieniu zarzutu. Praktyka ta nie była dotychczas kwestionowana w judykaturze. Często bowiem dopiero zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy pozwala na prawidłowe określenie i zakwalifikowanie czynu obwinionego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku podważa taką możliwość i skutkowałoby tym, że wydawane w toku postępowań dyscyplinarnych postanowienia o zmianie zarzutu byłyby kwestionowane, co uniemożliwiałoby skuteczne prowadzenie postępowań dyscyplinarnych, a przepis § 13 ust. 3 rozporządzenia faktycznie byłby martwy. Brak możliwości zmiany zarzutu, przy względnie krótkim terminie z art. 137 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, czyniłby bezprzedmiotowym wyjaśnianie sprawy, przyczyn i okoliczności czynu, co jest celem postępowania dyscyplinarnego, o czym stanowi § 8 ust. 2 pkt 2 i § 16 ust. 1 ww. rozporządzenia i w praktyce często pozwalałby na uniknięcie odpowiedzialności dyscyplinarnej. W rezultacie stwierdzić trzeba, że słuszny okazał się też zarzut naruszenia § 13 ust. 3 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponowie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., zastosuje się do przedstawionej wyżej wykładni prawa i rozpozna merytorycznie skargę. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od K. K. na rzecz skarżącego kasacyjnie organu, ponieważ wadliwość zaskarżonego wyroku nie wynikała ze stanowiska K. K., co należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a.