III SA/Gd 806/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r., nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.p.e.a."): 1. nałożył na H. L. grzywnę w wysokości 750 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 75 zł, 3. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że decyzją z dnia 11 lutego 2019 r., nr [...] organ orzekł o cofnięciu H. L. (zwanemu dalej "stroną" lub "skarżącym") uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii [...] nr [...] wydanego w dniu 25 października 2017 r. (druk serii [...] nr [...]). Nastąpiło to w związku z orzeczonym na mocy wyroku Sądu Rejonowego w W., Zamiejscowego IX Wydziału Karnego z siedzibą w P. sygn. akt [...], zakazem prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Następnie organ w dniu 27 lutego 2019 r. wezwał stronę do zwrotu prawa jazdy. Z uwagi na niewykonanie obowiązku zwrotu prawa jazdy organ w dniu 29 marca 2019 r. wystosował upomnienie egzekucyjne, wzywające do dobrowolnego wykonania nakazanej czynności. Poinformowano stronę, że w przypadku niezastosowania się do wezwania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne należności niepieniężnych. Mimo powyższego wezwania obowiązek zwrotu prawa jazdy nie został przez stronę wykonany. W dniu 20 maja 2019 r. Starosta wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego (...) obowiązku wykonania czynności. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ uznał, iż z uwagi na znaczną trudność w wyegzekwowaniu obowiązku poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci odebrania rzeczy zasadnym jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. Kwota grzywny została określona w wysokości 750 zł, co stanowi 1/3 wynagrodzenia minimalnego w 2019 r., ustalonego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2019 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1794). Kwota ta jest na tyle wysoka, że konieczność jej uiszczenia bądź zagrożenie ściągnięcia jej w drodze egzekucji administracyjnej jest okolicznością wystarczająco odczuwalną dla zobowiązanego, mogąca skłonić do wykonania obowiązku. Strona wniosła zażalenie na przedmiotowe postanowienie organu pierwszej instancji podnosząc, że nie posiada do zwrotu żadnego prawa jazdy, gdyż pod koniec października lub w listopadzie 2017 r. utraciła je bezpowrotnie w wyniku kradzieży. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 września 2019 r., nr [...] uchyliło punkt 2 zaskarżonego postanowienia oraz ustaliło opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł, w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (art. 121 § 1 u.p.e.a.). Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać, w przypadku osób fizycznych, kwoty 10.000 złotych (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). W ocenie Kolegium postanowienie organu pierwszej instancji spełnia wymogi, ponieważ zawiera odpowiednie wezwania: do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (czyli do zwrotu prawa jazdy) w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia pod rygorem nakładania dalszych grzywien; do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek polega na zwrocie dokumentu prawa jazdy wydanego stronie w dniu 25 października 2017 r. Ciążący na zobowiązanym obowiązek wynika z wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 10 kwietnia 2018 r., którym zobowiązano stronę do zwrotu dokumentu prawa jazdy, oraz decyzji z dnia 11 lutego 2019 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, która jest decyzją ostateczną, a więc podlegającą wykonaniu. Postępowanie odwoławcze było właściwym postępowaniem, w trakcie którego strona miała możliwość kwestionowania nałożonych na siebie obowiązków. Natomiast w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej organy nie badają, czy obowiązek został na zobowiązanego nałożony zasadnie. Tym samym w postępowaniu dotyczącym zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Kolegium nie może rozstrzygać kwestii związanych z istnieniem, bądź nieistnieniem obowiązku. Zdaniem Kolegium skorzystanie ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było zasadne, a środek ten został prawidłowo zastosowany. Kwota grzywny nie jest nadmierna i powinna przymusić stronę do wykonania obowiązku. Z treści art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej ma przymusić zobowiązanego do wykonania tego obowiązku. Wykonanie obowiązku powoduje umorzenie nałożonych i nieściągniętych grzywien. Kolegium wyjaśniło dalej, że obciążenie strony kosztami egzekucyjnymi wynika z art. 68a § 1 pkt 1 i art. 64c § 1 u.p.e.a., który przewiduje, że za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny pobiera opłatę w wysokości 10 % nałożonej grzywny, nie większą jednak niż 68 zł. Koszty egzekucyjne, z wyjątkami przywdzianymi w u.p.e.a., obciążają zobowiązanego. Organ pierwszej instancji nałożył na zobowiązanego kwotę 75 zł, a więc większą niż przewidziana w przepisach, co wymogło zmianę zaskarżonego postanowienia w tym zakresie. Twierdzenie o zagubieniu bądź kradzieży dokumentu prawa jazdy nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami i stoi w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez organ. Do Starostwa nie wpłynęło bowiem żadne pismo informujące o zgubieniu bądź kradzieży prawa jazdy. H. L. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podtrzymując, że nie posiada dokumentu do zwrotu, gdyż został mu on skradziony lub zagubiony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań trzeba wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 20 maja 2019 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (punkt 1 i 3) oraz uchylające punkt 2 tego postanowienia, i w tym zakresie ustalające wysokość opłaty w kwocie 68 zł. Stan faktyczny w sprawie nie był kwestionowany. Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z dnia 11 lutego 2019 r. Starosta cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy (seria [...] nr [...]), wydanego w dniu 25 października 2017 r. w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w W., IX Zamiejscowego Wydziału Karnego z siedzibą w P. z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie sygn. akt [...], orzekającym wobec skarżącego o zakazie prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat. Jednocześnie w punkcie III przedmiotowego wyroku nałożono na skarżącego obowiązek niezwłocznego zwrotu dokumentu uprawniającego go do prowadzenia pojazdów mechanicznych właściwemu organowi administracji. Nie było w sprawie kwestionowane, że organ wezwał skarżącego do zwrotu prawa jazdy, a następnie wysłał upomnienie egzekucyjne wzywające do dobrowolnego wykonania czynności. W związku z tym, że obowiązek nie został wykonany, Starosta w dniu 20 maja 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], a w następnej kolejności zaskarżone postanowienie. Poza sporem było, że skarżący nie wykonał obowiązku zwrotu prawa jazdy. Podstawę prawną rozstrzygnięć w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.). Zgodnie z art. 1a pkt 12b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Stosownie do treści art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Zgodnie zaś z art. 120 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Nadto grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie do art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Należy podkreślić, że w zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Natomiast kwestia zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego uregulowana została w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Zarzuty mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego, o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), co oznacza, że nie mogą być one składane lub uzupełniane w terminie późniejszym, np. w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego lub w skardze do sądu, bowiem to organ egzekucyjny musi je rozpoznać (po ewentualnym uzyskaniu stanowiska wierzyciela - jeżeli organ egzekucyjny nie jest równocześnie wierzycielem). Jest oczywiste, że organ odwoławczy zasadnie, stosując regulację zawartą w art. 68a § 1 pkt 1 i art. 64c § 1 u.p.e.a., uchylił punkt 2 postanowienia organu pierwszej instancji, ustalając wysokość opłaty (68 zł). W egzekucji bowiem obowiązków o charakterze niepieniężnym, organ egzekucyjny pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, w tym za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w wysokości ściśle określonej w powyższym przepisie. Także wysokość grzywny ustalona w ramach uznania administracyjnego nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego. Organ ustalając jej wysokość uwzględnił zasady postępowania egzekucyjnego, w tym określone w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności). Natomiast w odniesieniu do zarzutu skargi, to opierał się on na twierdzeniu skarżącego, że dokument prawa jazdy został skradziony lub zaginął (podobnie jak w zażaleniu). Podniesiona więc przez skarżącego okoliczność odnosi się do niemożliwości wykonania przez niego obowiązku. Jest to więc zarzut analogiczny do zarzutu określonego w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (niewykonalności obowiązku). W tym też aspekcie należy zwrócić uwagę na dwie podstawowe kwestie. Po pierwsze, skarżący wskazał na ten fakt w sposób bardzo ogólny (nie podał żadnych okoliczności tego zdarzenia), i jak słusznie zauważyło Kolegium, nie przedłożył jakichkolwiek środków dowodowych na jego potwierdzenie (udowodnienie). Twierdzenia skarżącego w tym zakresie są gołosłowne. Nie może przy tym ujść uwadze, że skarżący powoływał się na kradzież lub zagubienie dokumentu prawa jazdy, które miało miejsce w październiku - listopadzie 2017 r. Tym samym skarżący miał czas na podjęcie odpowiednich w zaistniałej sytuacji kroków, w tym powiadomienia o kradzieży organów ścigania czy organu (od momentu kradzieży/zaginięcia dokumentu upłynęło ponad 2 lata). Trzeba przy tym pamiętać, że o niezwłocznym obowiązku zwrotu dokumentu orzekł sąd karny w ww. wyroku w dniu 10 kwietnia 2018 r., a w decyzji ostatecznej Starosty z dnia 11 lutego 2019 r. cofającej uprawnienie do kierowania pojazdami skarżący został pouczony o ciążącym na nim obowiązku zwrotu tego dokumentu. Od tego czasu, a następnie w toku postępowania egzekucyjnego, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska, oprócz powołania się w odwołaniu na fakt wystosowania listu do organu (podobnie jak w skardze). Akta administracyjne przedstawione Sądowi tej okoliczności nie potwierdzają. W dacie orzekania przez organ odwoławczy, skarżący mimo deklaracji nie przedłożył jakiegokolwiek dowodu. Po drugie, Sąd orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2129/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że zarzuty o niewykonalności obowiązku, nie mogą być podstawą do zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza dwa odrębne środki prawne. Zarzut, jako środek obrony przed egzekucją administracyjną. Podstawy do wniesienia zarzutu reguluje art. 33 § 1 u.p.e.a. Zarzut służy wyłącznie w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podlega szczególnemu trybowi rozpoznania z udziałem wierzyciela (art. 34 § 1 u.p.e.a.). W toku postępowania egzekucyjnego zarzut nie przysługuje. W toku postępowania na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przysługuje zażalenie. Odrębność tych dwóch środków obrony powoduje, że nie można oprzeć zaskarżalności postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego na podstawach ustawowych zarzutu. Inaczej mówiąc, na etapie zaskarżenia niniejszego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie może odnieść skutku zarzut niewykonalności obowiązku niepieniężnego. Sąd uznał w konsekwencji, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, w szczególności rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. W toku postępowania należycie wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, a organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. Jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Mając na uwadze powołane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.