I OW 235/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy [...] a [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Ż. G. o skierowanie do Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi [...] w Z. postanawia: oddalić wniosek. Działając na podstawie przepisu art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz. U., z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), [...] wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy wnioskodawcą, a [...], poprzez wskazanie [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi [...] w Z. Wyjaśniając stan faktyczny, na gruncie którego powstał spór kompetencyjny, wskazano, że dniu [...] lipca 2019 r. do [...] w G. ([...]), będącego jednostką organizacyjną [...], wpłynął wniosek Ż. G. (dalej "strona"), złożony w imieniu swoim oraz małoletniej córki, o skierowanie do Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi [...] w Z. Wniosek ten przekazano do Ośrodka Pomocy Społecznej w G., a ten przekazał przedmiotowy wniosek w celu jego załatwienia zgodnie z właściwością do [...] w D., wskazując jako podstawę prawną art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 14 i art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przyczyną przekazania wniosku był fakt ustalony w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a to fakt zameldowania strony na pobyt stały we wsi S., gmina D. Na tej podstawie [...] w G. uznało, że zachodzą okoliczności wymienione w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a właściwa miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały ([...]) - tym samym za właściwy organ należy uznać [...] w D. [...] w D., działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., zwrócił wniosek strony [...] w G. powołując się na regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. z 2005 r., poz. 418) wydanym na podstawie 47 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego § 4 ust. 1 osoba ubiegająca się o skierowanie do domu, składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na miejsce zamieszkania. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu, ośrodek kompletuje dokumenty, o których mowa w ust. 3, w terminie 14 dni i przekazuje je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu. [...], inicjujący spór kompetencyjny przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, odniósł się do art. 19 ustawy o pomocy społecznej, w którym jako jedno z zadań własnych powiatu w ramach pomocy społecznej ustawodawca wskazał prowadzenie powiatowych ośrodków wsparcia, w tym domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Zdaniem wnioskodawcy, przypisanie tej kompetencji powiatowi nie oznacza, że każdy powiat zobowiązany jest do samodzielnego prowadzenia takiej jednostki interwencyjnej. W myśl art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej realizacja tego zadania może być zlecona podmiotom uprawnionym np. organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Wyjaśniono, że [...] nie prowadził ośrodka wsparcia w postać domu dla matki z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Realizacja zadania własnego z zakresu pomocy społecznej w tym przedmiocie nie została również zlecona organizacji pozarządowej na podstawie stosownej umowy - zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast Dom dla Samotnych Matek z Dziećmi [...] zlokalizowany jest w miejscowości Z., a więc w [...] - i co za tym idzie, w powiecie głubczyckim - nie jest on jednak prowadzony przez jednostkę samorządową, a niezależnie przez organizację pozarządową - [...]. Przedstawiono obszerny wywód uzasadniający obiektywne przyczyny braku możliwości prowadzenia takiej placówki, zauważając, że z danych płynących z odpowiedzi na interpelację nr [...] Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie domów samotnej matki z dzieckiem z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że w Polsce funkcjonuje [...] tego rodzaju placówek, podczas gdy ustrój administracyjny obejmuje [...] powiatów oraz [...] miast na prawach powiatu. Zdaniem [...] , sytuacja faktyczna powiatu powinna zostać uwzględniona przez organ przekazujący wniosek strony z dnia [...] lipca 2019 r. Jako kluczową dla sprawy, [...] uznał regulację zawartą w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania. Cytowany wyżej przepis nie rozróżnia ośrodków pomocy społecznej, wobec czego należy zastosować przepis ogólny z art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Z powyższych przyczyn [...] uznał, że wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej z dnia [...] lipca 2019 r. został skierowany do niewłaściwego organu w sprawie, tj. [...] w G., w sytuacji, w której od początku powinien on zostać skierowany i rozpatrzony przez [...] w D. Błędnym było zatem działanie wyżej wskazanego organu, który przekazał sprawę według właściwości do powiatu głubczyckiego (jego jednostki organizacyjnej - pismo nadano bowiem na adres [...] w G.). Zdaniem [...], ogólny przepis art. 19 pkt 11 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić podstawy do scedowania obowiązku, jaki ciąży na organie na podstawie § 4 ust. 2 omawianego rozporządzenia. Zatem [...] w D., po skompletowaniu wymaganych dokumentów, powinien przekazać je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu. Z dyspozycji cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że właściwy organ nie powinien przekazać wniosku - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie — do starosty najbliższego powiatu, a do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom. Organ powinien ustalić zatem, który z powiatów zlokalizowanych najbliżej właściwego ośrodka prowadzi dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, a następnie zwrócić się do starosty tegoż powiatu celem wydania decyzji o skierowaniu do domu. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku braku miejsca w domu w powiecie, o którym mowa w ust. 2, ośrodek, w porozumieniu z osobą ubiegającą się o skierowanie do domu, poszukuje miejsca w domu w innym powiecie. Organ właściwy w sprawie nie podjął jednak takich czynności. Nie wydał także opinii, o której mowa w ust. 7 wskazanego przepisu o możliwości zapewnienia tej osobie pomocy w innej formie, w zależności od jej sytuacji i potrzeb. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. przekazał cały wniosek do rozpatrzenia [...], co było działaniem nieuprawnionym i wbrew ciążącym na [...] obowiązku wynikającym z § 4 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wnioskodawca, powołując się na pogląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał dodatkowo, że dla oceny właściwości miejscowej ośrodka pomocy społecznej, który powinien podjąć stosowne czynności w zakresie procedowania wniosku o skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, istotne znaczenie ma przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tą regulacją, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują na zasadność uznania strony za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy, bowiem przebywa aktualnie w Domu dla Samotnych Matek z Dziećmi [...] w Z. - który to pobyt ze swej interwencyjnej istoty ma charakter tymczasowy. Odnosząc się do przedstawionego stanu prawnego i faktycznego, na gruncie których powstał spór kompetencyjny, [...] stwierdził, że zarówno miejscem zamieszkania (w razie uznania, że strona nie jest osobą bezdomną), jak i ostatnim miejscem zameldowania strony na pobyt stały jest S., położony na terenie [...], zatem to [...], jako organ wykonawczy [...], której jednostką organizacyjną jest [...] w D. - będzie organem właściwym w sprawie. W odpowiedzi na wniosek, [...] podtrzymał stanowisko co do braku swojej właściwości. Potwierdzono, że strona wraz z małoletnią córką, od końca czerwca 2019 r. przebywała w Domu dla Samotnych Matek w Z. W dniu [...] lipca 2019 r. wystąpiła z prośbą do [...] w G. o umieszczenie jej i córki w tej placówce. [...] przekazało pismo do [...] w G. i po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego przesłano dokumenty do [...] w D. Wskazano, że pobyt strony w Domu dla Samotnych Matek w Z. do chwili powzięcia informacji o tym fakcie przez [...] w D., trwał ponad 1,5 miesiąca. W związku z powyższym organ nie miał możliwości podjęcia działań w formie interwencji kryzysowej tj. zapewnić wnioskodawczyni schronienia, bezpieczeństwa, wsparcia, w, tym przywrócenia równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego radzenia sobie. Taką pomoc powinien udzielić ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania klientki. Takim ośrodkiem nie był [...] w D., gdyż strona od kwietnia 2018 r. nie mieszka na terenie [...]. Z informacji uzyskanej z przeprowadzonego wywiadu oraz z załączonej dokumentacji (kserokopie decyzji [...] w K. przyznającej zasiłek rodzinny na córkę W. M., świadczenie rodzicielskie oraz świadczenie wychowawcze) wynika, że ostatnie miejsce zamieszkania klientki to ul. [...]. Stamtąd udała się do oddalonego od K. o 23 km Domu dla Samotnych Matek w Z., gdzie przebywała od końca miesiąca czerwca. Organ, w dniu powzięcia informacji o pobycie strony w tej placówce, nie miał możliwości skompletowania dokumentów, o których mowa w ust. 3 rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, dołączenia zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do umieszczenia w domu, skróconego odpisu aktu urodzenia lub książeczki zdrowia dziecka, orzeczenia o niepełnosprawności a także opinii ośrodka zawierającej uzasadnienie pobytu w domu), ponieważ strona od dłuższego czasu nie mieszkała na terenie gminy D. [...], odwołując się do brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazał, że organem właściwym w tej sprawie jest gmina K., gdyż właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast, w ocenie [...], starostą najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu jest [...]. Zauważono, że ograniczone możliwości finansowe [...] nie mogą być podstawą do niewywiązywania się z zadań nałożonych na powiat mocą art. 19 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na arbitralnym wskazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny jednego z organów pozostających w sporze, który od tej pory jest organem uprawnionym do załatwienia sprawy administracyjnej. Wskazanie właściwego organu jest możliwe wtedy, gdy nie zachodzą żadne wątpliwości co do stanu faktycznego czy prawnego sprawy objętej sporem o właściwość. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury, spór o właściwość, w którym organy opierają się na odmiennym stanie faktycznym czy prawnym należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, postanowienie NSA z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, publ. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach sprawy przedstawionych przez oba organy pozostające w sporze, wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest co najmniej przedwczesny. Właściwość miejscową organu w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.1507). W ust. 1 tego przepisu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w stosunku do osób bezdomnych, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Natomiast, zgodnie z przywoływanym zarówno we wniosku jak i w odpowiedzi na wniosek § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży - osoba ubiegająca się o skierowanie składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania. Jak wynika z kolei z § 4 ust. 2 rozporządzenia właściwy ośrodek przekazuje skompletowane dokumenty osoby ubiegającej się o pobyt w takim domu. Następnie przekazuje je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu. Tym samym § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia określają właściwość dwóch organów - ośrodka pomocy społecznej do przyjęcia wniosku o skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, skompletowania dokumentów i przekazania ich do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom z odwołaniem do regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży do wydania decyzji o skierowaniu do tego domu. Dla rozstrzygnięcia sporu poddanego właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego musi zatem zostać ustalone, gdzie w istocie przebywa osoba ubiegająca się o skierowanie, co pozwala na przypisanie jej odpowiedniego status (zamieszkującej czy bezdomnej). Musi nadto zostać ustalony powiat wyznaczony dwoma przesłankami – położenia (najbliższy właściwej gminie) oraz rzeczywistym, a nie tylko przyznanym ustawowo zakresem działania (prowadzący dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży). Spełnienie się obu tych warunków wymagane jest jednocześnie. Z przestawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stanowisk obu organów nie jest możliwe wywieść, czy ubiegająca się o skierowanie jest osobą zameldowaną w we wsi S., gmina D., jednak ze względu na brak możliwości zamieszkiwania tam, jest osobą bezdomną, czy też osoba ta zamieszkuje w K. gdzie, zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 25 K.c., znajduje się jej miejsce zamieszkania. Te istotne fakty mają decydujący wpływ na wskazanie właściwego organu zobowiązanego do podjęcia czynności, o których mowa w § 4 ust. i ww. rozporządzenia. W konsekwencji, mają także wpływ na wybór powiatu, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Jak wcześniej zauważa się, niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu o właściwość w sprawie o skierowanie do domu matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży jest bowiem ustalenie nie tylko powiatu najbliższego gminie zobowiązanej do przyjęcia i skompletowania wniosku ale tego powiatu, który prowadzi dom matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Dopiero w przypadku braku miejsca w powiecie, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, właściwy organ w porozumieniu z osobą ubiegającą się o skierowanie do domu matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, poszukuje miejsca w takim domu w innym powiecie (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Nie jest w sprawie wiadome, ze względu na braki w ustaleniach faktycznych, który organ powinien był podjąć czynności ciążące na nim z mocy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a także inne działania, opisane w dalszych ustępach tego paragrafu. Braki te, we wskazanym powyżej zakresie powodują, że nie można ustalić organu właściwego do rozpoznania wniosku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 151 w zw. z art. 15 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji