I OSK 2154/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 152/17 o odrzuceniu skargi P. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 152/17 odrzucił skargę P.Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W uzasadnieniu postanowienia podał, że P.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w nieprzedstawieniu mu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo służby w Służbie Celno – Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"). Skarżący podał, że w związku z wejściem w życie przepisów w/w ustawy, powinien otrzymać propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy i służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Termin ustawowy złożenia propozycji przypadał na dzień 31 maja 2017 r., a zatem organ od dnia 1 czerwca 2017 r. pozostaje w zwłoce w wykonaniu czynności złożenia propozycji. Pismem z dnia 10 lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącego, że z dniem 31 sierpnia 2017 r. nastąpi wygaśnięcie stosunku służbowego, zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przedstawienia mu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy i służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż przekazane przez skarżącego do oceny prawnej zagadnienie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Zdaniem organu brak było podstaw prawnych, aby indywidualną sytuację prawną skarżącego rozpatrywać w trybie administracyjnym. Pracodawca nie był bowiem prawnie zobligowany do złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Powołując treść art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Podkreślił, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (decyzje administracyjne, określonego rodzaju postanowienia oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby zatem można było mówić o bezczynności organu administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu polegająca na niezłożeniu funkcjonariuszowi celnemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby lub zatrudnienia, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Należało więc poddać analizie zarówno stanowisko, według którego, zaskarżona bezczynność organu dotyczy wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, jak i tezę kwalifikującą brak działania organu jako bezczynność w wydaniu wskazanych aktów lub czynności, zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. Na szczególną uwagę w tej mierze zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1875/12, w którym przyjęto, że działalnością administracji publicznej jest bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego. W tym kontekście wypadało uwzględnić, że zgodnie z przepisami ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dokonana została instytucjonalna reforma finansów publicznych, poprzez przemodelowanie aparatu skarbowego w ten sposób, iż dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Utworzona w ten sposób Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z intencją ustawodawcy, stanowić ma pion wyspecjalizowanej administracji rządowej wykonujący zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno – Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie, a nie obowiązek właściwego organu do złożenia – w zakreślonym w niej terminie – propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby lub nieprzedłożenia żadnej z wymienionych. W żadnym wypadku nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia, a także nie narzuca organowi obowiązku złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszego zatrudnienia. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, a co za tym idzie skutkującym przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, Sąd pierwszej instancji uznał, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności: 1) propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 cyt. ustawy), 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Ewentualne przedstawienie funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycji nie stanowi zatem aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Świadczy to o niedopuszczalności skargi złożonej na bezczynność organu w zakresie objętym skargą. Ponadto, jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W świetle art. 170 ust. 3 cyt. ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy KAS nie miały obowiązku złożenia każdemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby lub propozycji zatrudnienia w Służbie Celno – Skarbowej. W realiach niniejszej sprawy propozycja służby ani zatrudnienia nie została skarżącemu złożona, zatem jego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 omawianej ustawy. Z art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że funkcjonariusz celny może otrzymać propozycję zatrudnienia albo propozycję służby, może też nie otrzymać propozycji kontynuowania zatrudnienia – wówczas jego stosunek służbowy wygaśnie. Skoro więc organ, którego bezczynności skarga dotyczy, nie był zobowiązany do złożenia skarżącemu, będącemu funkcjonariuszem celnym, pisemnej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia w ustawowo zakreślonym terminie, to skarga na bezczynność organu polegająca na braku złożenia takiej propozycji nie przysługuje. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.Z., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 i 7 w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948) w zw. z art. 144, art. 170 ust. 1, art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przez brak orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącego, w oparciu o wadliwe ustalenie, jakoby złożenie propozycji zatrudnienia albo służby na nowych warunkach stanowiło jedynie uprawnienie, a nie obowiązek organu (a tym samym jako brak złożenia propozycji zatrudnienia albo służby nie podlegał zaskarżeniu), w sytuacji, gdy przyjęcie takiego stanowiska przez organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji – zobligowane do bezpośredniego stosowania norm Konstytucji RP – prowadzi do naruszenia (ograniczenia) praw konstytucyjnych skarżącego zagwarantowanych w w/w normach ustawy zasadniczej oraz w w/w normach rangi ustawowej; 2) art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1, 4, 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 i 7 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwą interpretację "propozycji" nawiązania stosunku pracy lub służby, a wyrażającą się w przyjęciu, że brak jest podstaw do potraktowania ewentualnego pisma organu zawierającego tę propozycję jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (tudzież jako decyzji administracyjnej), a tym samym brak jest podstaw do rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny; 3) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 6 i 7 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwe uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, co skutkowało naruszeniem zasady równości oraz ograniczeniem prawa skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania jego sprawy oraz zamknięciem drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2018 r. P.Z. wskazał, że Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...] przekazał sprawę z powództwa P.Z. przeciwko Skarbowi Państwa – Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie jako skargę P.Z. na nieprzedstawienie propozycji służby przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, iż nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS i jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Analiza przepisów art. 165 i art. 170 ust. 1-3 tej ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 omawianej ustawy). Przy tym ustawodawca w tym drugim przepisie wyraźnie stanowi, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno – Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 ustawy o KAS. Z przedstawionych regulacji wynika, że organy KAS, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust.4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie niepodjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu, czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby, itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej. Powyższe oznacza, że na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w [...] nie spoczywał obowiązek przedstawienia P.Z. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Organ zastosował jedno z podanych wyżej, przewidzianych w przepisach omawianej ustawy, rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Przy czym prawodawca ten brak powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania organu przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służby. Z tego względu przyjąć należy, iż w tej sprawie skarga na bezczynność w tym przedmiocie była niedopuszczalna. Ponadto podkreślenia wymaga, iż w obowiązujących w polskim porządku prawnym pragmatykach służbowych dotyczących funkcjonariuszy służb mundurowych, za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano rozstrzygnięcia dotyczące m.in. zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji, sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi. Z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz ustawy o KAS wynika, że formę decyzji przybiera tylko propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, ustalająca warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), a także wygaśnięcie stosunku służbowego wskutek braku przedstawienia byłemu funkcjonariuszowi takiej propozycji służby lub złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji pełnienia zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 i 3 tej ustawy w zw. z art. 276 ust. 1-3 ustawy o KAS – w przypadkach wskazanych w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, a w świetle art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej). Odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomniana propozycja zatrudnienia nie jest także innym aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc nie poddaje się kognicji sądów administracyjnych. W przypadku innych aktów lub czynności objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis 2011). Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa dopiero w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 omawianej ustawy), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowo określonego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest (musi być) oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu takiej propozycji. Akt ten sam z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. O ile można argumentować, że ten akt ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego indywidualnie określonego podmiotu), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczył on bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzował prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost z ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Poprzez złożenie propozycji zatrudnienia właściwy organ nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, że sama propozycja bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero propozycja, wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza, tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem w tym sensie propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest innym aktem dotyczącym bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno – kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Przede wszystkim jednak, jak już wyżej wskazano, organ właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia nie jest do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza. Z tych względów przyjąć należy, iż pisemna propozycja zatrudnienia, skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej w trybie art. 165 ust. 7 omawianej ustawy, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż powoływane przez autora skargi kasacyjnej postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...] o przekazaniu sprawy z powództwa P.Z. przeciwko Skarbowi Państwa – Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie jako skargę P.Z. na nieprzedstawienie propozycji służby przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] – zapadło już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonego postanowienia w niniejszej sprawie (5 kwietnia 2018 r.). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi P.Z.. Jednocześnie wskazać należy, iż w tej sprawie prawidłową podstawę odrzucenia skargi stanowi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).