IV SA/Wa 2608/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej J.T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ", "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania J. T. (dalej "Skarżącej") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ", "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi na działkach [...], [...], [...], [...], [...], położonych w m. [...] gm. [...], utrzymał tę decyzję w mocy. II. Przebieg postępowania, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przestawia się następująco: 1. Zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2013 r. Starosta [...] przekazał RDOŚ akta sprawy dotyczącej zobowiązania właściwego podmiotu do wykonania obowiązków, zmierzających do usunięcia skażenia gruntu ściekami pogalwanicznymi, spowodowanymi przez M. T., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Akta przekazano po umorzeniu postępowania w sprawie, spowodowanym śmiercią M. T. Akta zostały przekazane w związku z ewentualną odpowiedzialnością RDOŚ za dokonanie remediacji historycznego zanieczyszczenia, wynikającego z art. 101i ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018 poz. 799 ze zm.; dalej: "p.o.ś."). Z akt sprawy wynikało, że zanieczyszczenie to spowodowane było przez ścieki pogalwaniczne, gromadzące się w rurze kanalizacji opadowej, przebiegającej przez działki [...], [...] i [...], odprowadzającej ścieki z zakładu "[...]" do jaru znajdującego się na działkach [...]. 2. Prowadzone przez RDOŚ postępowanie stało się przedmiotem skargi Skarżącej na bezczynność organu, uwzględnionej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 69/17. Oddalając skargę kasacyjną organu od w/w wyroku, NSA jednoznacznie przesądził, że: (-) sprawa dotyczy historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi na [...], [...], [...], [...], [...], w której RDOŚ powinien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji, (-) jeżeli RDOŚ uzna, że brak było podstaw do przeprowadzenia remediacji, to powinien postępowanie w sprawie umorzyć, przedstawiając na tę okoliczność stosowną argumentację. 3. Podejmując czynności w sprawie, RDOŚ zlecił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "autorowi opinii") sporządzenie opinii dotyczącej oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działkach [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...] metalami – chrom, nikiel, miedź, cynk i kadm. Powyższa opinia wpłynęła do RDOŚ 20 lipca 2018 r. i wynikało z niej, że poziom zanieczyszczenia gruntu nie przekracza dopuszczalnego stężenia metali ustalonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu przeprowadzania oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. 2016 r. poz. 1359; dalej "rozporządzenie"). O wynikach powyższej analizy strony postępowania zostały poinformowane pismem RDOŚ z 23 lipca 2018 r. 4. Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. Skarżąca wniosła szereg uwag do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, kwestionując dobór miejsc poboru próbek gleby dla przeprowadzenia oceny, a to z uwagi na brak precyzyjnego ustalenia przebiegu rurociągu, będącego źródłem ewentualnych zanieczyszczeń. W ocenie Skarżącej przedmiotowe próbki były pobierane z miejsc przypadkowych oraz ze zbyt płytkich odwiertów. Wskazano także, że poprzednie badania gleby, przeprowadzane w latach 1999, 2002 oraz 2012, wykazywały utrzymujące się stałe skażenie chromem, niklem i cynkiem. Strona wskazała ponadto, ze rurociąg znajdował się na głębokości około 1 metra. 5. Decyzją z [...] października 2018 r. RDOŚ umorzył postępowanie w sprawie administracyjnej, uregulowanej w art.101i pkt 2 p.o.ś., dotyczącej historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi ściekami pogalwanicznymi na [...], [...], [...], [...], [...]. RDOŚ nie podzielił zarzutów Skarżącej, sformułowanych w piśmie z dnia 31 lipca 2018 r., stwierdzając w szczególności, że: (-) pobór próbek gleby został dokonany w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia, (-) Skarżąca była obecna przy pobieraniu próbek z działek będących jej współwłasnością oraz własnością jej córki i nie zgłaszała w tym czasie uwag co do działań firmy je zbierającej, (-) próbki z głębokości poniżej 0,25 metra były zbierane w miejscu przypuszczalnego położenia wylotu rury odprowadzającej ścieki oraz poniżej tego miejsca, na drodze spływających wód opadowych i ewentualnych ścieków. RDOŚ stwierdził także, że w wyznaczonych sekcjach S-3, S-4 i S-11 występuje jedynie zanieczyszczenie kadmem, natomiast na pozostałym terenie nie występuje zanieczyszczenie przekraczające normy określone w rozporządzeniu. W/w strefy zanieczyszczone znajdują się jednakże na działkach [...] oraz [...], których obecni właściciele nabyli do nich prawa już po zaistnieniu zanieczyszczenia. Okoliczność ta, tj. objęcie przez obecnych właścicieli przedmiotowych działek już po ich zanieczyszczeniu oznacza niespełnienie się w sprawie przesłanki z art. 101i pkt 2 p.o.ś., upoważniającej RDOŚ do dokonania remediacji. . 6. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji RDOŚ. III. Jak już zaznaczono, decyzją zaskarżoną obecnie GDOŚ rozpoznał odwołanie Skarżącej od decyzji RDOŚ, utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: (i) Materiał dowodowy sprawy wskazuje na: (-) występowanie historycznego zanieczyszczenia powierzchni substancjami niebezpiecznymi (kadmem) jedynie na działkach [...] i [...], jednakże zastosowanie do tych zanieczyszczeń art.101i p.o.ś. jest niemożliwe z racji tego, iż do zanieczyszczenia doszło przed objęciem działek przez obecnych właścicieli, (-) niewystępowanie zanieczyszczenia na pozostałych działkach objętych postępowaniem; (ii) Badania zostały przeprowadzone przez stosownie akredytowane przedsiębiorstwo, spełniające wymogi przepisów prawa, a ocena odpowiada wymogom rozporządzenia. Nie można zgodzić się z zastrzeżeniami odwołania, dotyczącymi sposobu i miejsca pobierania próbek do przeprowadzenia oceny. Miejsca pobierania próbek w 2018 r. wyznaczane były w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy dokumentację dotyczącą przeprowadzania wcześniejszych badań w latach 1999, 2002 oaz 2012 i opinii sporządzanych na okoliczność występowania skażeń już w tych okresach. Ponadto pobór został wykonany zgodnie z normą PN-ISO 10381-1 Jakość gleby – Pobieranie próbek – Część 1. IV. Strona złożyła do Sądu skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z uchyleniem decyzji I instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: art. 101i pkt 2 p.o.ś. poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki przeprowadzenia remediacji i pominięcie okoliczności źródła skażenia w postaci nieszczelnego rurociągu usytuowanego na działce [...]; art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 z pózn. Zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania pomimo braku poczynienia zasadniczych dla sprawy ustaleń; art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności przeprowadzenie badań w sposób niepozwalający na poczynienie miarodajnych ustaleń w sprawie, jak również odwołanie się do dokumentacji z badań wcześniejszych pomimo, iż była ona kwestionowana w postępowaniach prowadzonych przed Starostą [...] i była powodem uchylenia jego wcześniejszych rozstrzygnięć przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]; art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji i brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania; art. 67 § 1 k.p.a. poprzez brak sporządzenia protokołu z czynności poboru próbek gleby. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w czasie przeprowadzania poboru próbek ziemi nie ustalono, gdzie konkretnie przebiegał rurociąg odprowadzający ścieki z zakładu [...], będący źródłem skażenia. Osoby przeprowadzające pobór oczekiwały wiedzy w tym przedmiocie od Skarżącej. Przypomniała ona, że w sprawie zanieczyszczenia przedmiotowych działek były już przeprowadzane badania, które wykazywały przekroczenia norm, szczególnie w głębszych warstwach gruntu i w okolicy nieszczelnego rurociągu. W ocenie Skarżącej, przeprowadzanie badań bez wcześniejszego ustalenia jego położenia jest niecelowe. Opieranie się w tym celu na mapach z postępowań prowadzonych przed Starostą [...] jest nieprawidłowe, ponieważ mapy te są niezwymiarowane i już na etapie tych postępowań były kwestionowane, a wydawane w sprawie decyzje były uchylane przez SKO w [...]. Skarżąca podkreśliła brak przygotowania pracowników pobierających próbki, ich niewiedzę w przedmiocie umiejscowienia rurociągu, co prowadziło do pobierania próbek z przypadkowych miejsc, pomimo, że największe skażenie występuje w okolicach rury, co potwierdzały wcześniejsze badania. Ponadto zdaniem Skarżącej organy całkowicie ignorują znaczenie dalszego występowania przedmiotowego rurociągu na działkach i konieczność jego usunięcia dla poprawy stanu zanieczyszczenia gleby, a podejmowane działania i prezentowane stanowisko jedynie pozorują chęć przeprowadzenia działań mających na celu polepszenie sytuacji. V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GDOŚ zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.101i ust.1 pkt 2, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polega na niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy wszystkich wątpliwości, związanych z oceną prawidłowości sporządzenia dowodu w postaci specjalistycznej opinii, zgłaszanych przez Skarżącą (ewentualność nieustalenia przez podmiot sporządzający opinię miejsca lokalizacji podziemnego rurociągu na działce Skarżącej), w szczególności poprzez zaniechanie wezwania autora opinii do przedstawienia stosownych wyjaśnień. Z tej racji zaskarżoną decyzję odwoławczą należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska remediacji w przypadku historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi w sytuacji przewidzianej w art.101i pkt 2 p.o.ś. Uznać należy, iż rozpoznając odwołanie Skarżącej od decyzji RDOŚ, GDOŚ nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości, dotyczących stanu faktycznego sprawy. 2. Materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie był art.101i pkt 2 p.o.ś., w myśl którego regionalny dyrektor ochrony środowiska, w przypadku historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, przeprowadza remediację, jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, że zanieczyszczenie, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny sprawca, wobec którego nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku przeprowadzenia remediacji, lub egzekucja okazała się bezskuteczna. Aczkolwiek art.101 i ustawy, czytany literalnie, nie przewiduje wydawania decyzji w materii regulowanej tym przepisem, niemniej obowiązek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w takiej właśnie formie został jednoznacznie przesądzony w wydanych w niej wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych (powołanych w pierwszej części niniejszego uzasadnienia). 3. Niesporny w sprawie jest, wyczerpująco uzasadniony przez organy, brak możliwości zastosowania art.101i pkt 2 p.o.ś. w odniesieniu do zanieczyszczenia zaistniałego na działkach ew. nr [...] i [...], co wiąże się z relacją daty wystąpienia zanieczyszczenia do daty objęcia działek w posiadanie przez ich aktualnych właścicieli (wbrew wymaganiom w/w przepisu właściciele objęli bowiem grunt już zanieczyszczony). 4. Spór w sprawie koncentruje się natomiast wokół kwestii, czy zlecona w sprawie specjalistyczna opinia, będąca podstawą ustaleń faktycznych organów, dostarczyła wiarygodnych danych o aktualnym stanie zanieczyszczenia ziemi na pozostałych działkach objętych kontrolowanym postępowaniem (w tym w szczególności na działce Skarżącej). Odnotować należy, iż bezpośrednio po zapoznaniu się z przedmiotową opinią w toku postępowania przed RDOŚ, Skarżąca wystosowała do tego organu pismo procesowe z dnia 31 lipca 2018 r., formułujące zastrzeżenia do treści w/w opinii, wskazując w szczególności na nieuzasadnione odstąpienie przez osoby przeprowadzające badania od dokładnego zlokalizowania przebiegu rurociągu, znajdującego się na głębokości ok. 1 metra pod powierzchnią gruntu (który to rurociąg stanowi źródło skażenia). Uzasadniając niezbędność poczynienia dokładnych ustaleń we w/w zakresie (i to w oparciu o stosowne przekopy działki), Skarżąca powołała się na wyniki badań gruntu przeprowadzonych w 2002 r. ("[...]" autorstwa inż. Z. G., znajdująca się w aktach sprawy), które potwierdzały, że na terenie jej działki na takiej głębokości utrzymuje się ponadnormatywne stężenie metali ciężkich – chromu, niklu i cynku. Podobne wyniki stwierdzono w "[...]" z sierpnia 2011 r. autorstwa inż. J. M. (również w aktach sprawy). Skarżąca stoi konsekwentnie na stanowisku, iż nie jest możliwe, aby utrzymujące się wysokie stężenie metali ciężkich całkowicie zniknęło w ciągu 6 lat od poprzedniego badania i nie stanowiło ewentualnego zagrożenia. W jej ocenie brak lokalizacji rurociągu spowodował pobranie próbek z miejsc, w których istotnie zanieczyszczenie mogło być mniejsze lub nie występować wcale. Co do zasady Sąd zgadza się ze skargą, że w/w zastrzeżenia Skarżącej nie doczekały się wyczerpującej oceny GDOŚ w postępowaniu odwoławczym. W orzecznictwie sądowym podkreśla się konsekwentnie, że fakt, iż biegły jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej sporządzonej przez biegłego opinii. Opinia biegłego podlega zatem swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od biegłego uzupełnienia opinii, udzielenia wyjaśnień co do jej treści, a w konsekwencji również odmówić jej mocy dowodowej (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2329/13, publ. CBOSA, odnoszący się do operatu szacunkowego z wyceny nieruchomości). O ile wynikające z art.80 k.p.a. uprawnienie organów do oceny dowodów w sposób swobodny nie jest rzecz jasna równoznaczne z upoważnieniem do gołosłownego podważania przez organy wiarygodności opinii biegłych, to jednakże organ nie jest opinią biegłego skrępowany, tj. w szczególności nie może ograniczyć się do powoływania się na sformułowane przez biegłego konkluzje, bez poddania ocenie kompletności, szczegółowości i logiczności całej opinii. W sytuacji, w której sporządzona w postępowaniu administracyjnym opinia nie odnosi się w sposób bezpośredni do kwestii, które były następnie przedmiotem zarzutów Skarżącej, zaniechanie przez GDOŚ zwrócenia się do autora opinii o ustosunkowanie się do tychże zagadnień uznać należy za istotne uchybienie kontrolowanego postępowania odwoławczego. W postępowaniu tym należało bowiem jednoznaczne ustalić, czy co do zasady możliwym jest, aby występujący w przeszłości poziom zanieczyszczenia gruntu (udokumentowany znajdującymi się w aktach sprawy badaniami i opiniami) mógł obecnie w sposób naturalny zaniknąć, czy też znacząco zmniejszyć się do poziomu nieistotnego z punktu widzenia wymogów ochrony powierzchni ziemi, czy też wymogów ochrony środowiska. Powyższe łączy się w oczywisty sposób z koniecznością jednoznacznego wyjaśnienia, czy ustalenie aktualnego poziomu zanieczyszczeń było możliwe bez postulowanych przez Skarżącą przekopów terenu (w celu ustalenia lokalizacji rurociągu). W kwestiach tych autor opinii winien zająć stanowisko. 5. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GDOŚ przeprowadzi w sprawie, na zasadach określonych w art.136 k.p.a., uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego zwróci się do autora opinii z 2018 r. o zajęcie stanowiska w przedmiocie podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, a następnie dokona ich oceny zgodnie z art.80 k.p.a. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.