II SA/Łd 935/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na działce oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – stwierdziło uchybienie przez K.K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] r., znak: [...], nakładającej na ww. stronę obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na działce o nr ewid. 121/1 obręb [...]. Kolegium wyjaśniło, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z [...] r., znak: [...], skierowanej do M.K., pełnomocnika K. K., na adres jego zamieszkania wynika, że wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi, złożono je 23 kwietnia 2019 r. w Urzędzie Miasta R. a zawiadomienie o tym umieszczono na drzwiach adresata (wzór składanego zawiadomienia w aktach sprawy). Korespondencja zawierająca ww. decyzję została powtórnie awizowana 2 maja 2019 r. (pozostawiono powtórne zawiadomienie). W ocenie organu odwoławczego warunki z art. 44 § 1-3 k.p.a. zostały wypełnione. Ponieważ skarżący nie odebrał pisma w terminie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, tj. od 23 kwietnia 2019 r., należało uznać, że pismo zostało skutecznie doręczone 7 maja 2019 r. (w trybie art. 44 § 4 k.p.a.) i od tej daty zaczął biec 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał 21 maja 2018 r. (wtorek). Natomiast skarżący złożył odwołanie osobiście w organie I instancji 22 maja 2019 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Ponieważ strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany był do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Organu II instancji wskazał, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Dalej Kolegium zauważyło, że ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej wynika co prawda, że 8 maja 2019 r. do Urzędu Miasta R. zgłosił się pełnomocnik K. K. - M.K., któremu wydano korespondencję, ale okoliczność ta w sprawie nie ma jednak znaczenia, bowiem decyzja ta została pełnomocnikowi skarżącej wcześniej skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. W takiej sytuacji data faktycznego odbioru pisma po upływie terminu wskazanego w art. 44 k.p.a. nie może być uznana za datę doręczenia. Organ odwoławczy dodał, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie pisma stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz. Trzeba też mieć na uwadze, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma przez stronę jak i z faktycznym otrzymaniem tego pisma przez stronę. Wydanie pisma pozostawionego w aktach sprawy nie niweczy skutku doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Konstatacja ta w sposób jasny wynika z treści art. 44 § 4 k.p.a. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., treść po przecinku stanowi jedynie o tym, co należy uczynić z pismem, które zostało doręczone w sposób zastępczy. Nawet gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki pozostawione zostało o jeden dzień wcześniej, to jednak wobec tego, że od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu do nadawcy upłynęło pełne 14 dni, to bez znaczenia jest fakt, że drugie awizowanie zostało dokonane przedwcześnie. Ww. poglądy orzecznictwa nie dotyczą tylko późniejszego wydania przesyłki z akt administracyjnych, ale także odebrania przesyłki na poczcie po upływie 14 dniowego terminu. Organ odwoławczy stwierdził, że konsekwencją uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest zamknięcie drogi do dalszego rozpatrywania sprawy. Organ II instancji nie może zatem przystąpić do merytorycznego rozpatrywania sprawy i odnieść się do argumentacji podniesionej w odwołaniu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w tej sytuacji Kolegium obowiązane jest do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na ostateczne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik K. K., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 6 i pkt 7 k.p.a., a to oznacza nieważność postępowania II i I instancyjnego w tym przypadku poprzez pozbawienie możliwości obrony swoich praw przez skarżącą. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ I instancji powiadomił stronę o przesłaniu akt sprawy do II Instancji, ale nie doręczył swojego pisma stanowiącego odpowiedź na odwołanie choć taki obowiązek prawny po jego stronie istniał. Natomiast organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie prawidłowości doręczenia awiza, ale o zebranym materiale dowodowym nie powiadomił skarżącej. Tymczasem każde procedowanie i zebranie materiału dowodowego zarówno w kwestii materialnej jak i formalnej wymaga zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy czego, nie było. Nadto pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 8 i art. 44 k.p.a., a także niewyjaśnienie istoty sprawy w zakresie doręczenia stronie skarżącej awiza i błędów, organu w jego doręczeniu oraz ustaleniu z urzędnikiem tegoż urzędu czyli organu, że właściwym terminem do odbioru korespondencji jest dzień, do 9 maja 2019 r. Pełnomocnik skarżącej odebrał przesyłkę 8 maja 2019 r. Jeśli tym dniem miałby być 7 maja to skarżący działałby pod wpływem błędu po wprowadzeniu go przez urzędników. Reasumując pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania i jego zniesienie w pełnym zakresie za II instancję względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania już merytorycznego. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o przesłuchanie w charakterze, świadków: M.D., U. K., K. M.-S. na okoliczność wydania przesyłki pełnomocnikowi skarżącej, warunków jej wydania z określonym terminem do wniesienia odwołania. Pełnomocnik skarżącej jeszcze raz podkreślił, że przesyłkę wydano w dniu 8 maja 2019 r. przy stwierdzeniu możliwości jej odbioru do 9 maja 2019 r. Organ wydał przesyłkę 8 maja po awizie doręczonym 2 maja z adnotacją 7 dni na jej odbiór. Przedmiotowe awizo było kwestionowane przez pełnomocnika skarżącej, w efekcie czego, po konsultacji z Sekretarzem Urzędu i radcy prawnego Urzędu, jednoznacznie zdecydowano, że pełnomocnik skarżącej jest uprawniony do odbioru korespondencji do 9 maja 2019 r., a przesyłkę odebrał 8 maja 2019 r. W ramach zaufania obywatela do władzy pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie zgodnie z zakomunikowaną mu decyzją urzędników. Fakt więc wydania zaskarżonego postanowienia jest konsekwencją niewyjaśnienia sprawy na poziomie II instancji i bez powiadomienia o materiale dowodowy zebranym na tym etapie sprawy. Art. 8 k.p.a. wyraźnie akcentuje o zaufaniu obywatela do organów władzy. W tym przypadku to zaufanie na ten moment może budzić poważne wątpliwości. Skala naruszeń prawa i błędów jest istotna, a sama decyzja merytoryczna zdumiewająca w swojej wymowie, skoro narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności. Pełnomocnik skarżącej podniósł także kwestię wadliwego liczenia przez organ terminu do doręczenia korespondencji na gruncie art. 39 k.p.a. i z art. 44 k.p.a. Oświadczył, że przy II awizie końcowy termin nie był nawet przytoczony. Była przytoczona "7" tyle że nie było wiadomym, czy jest to "7 dni" czy "7 maja". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie 14 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy organ wyższego stopnia zasadnie uznał, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. Stosownie bowiem do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji podjął próbę doręczenia pełnomocnikowi skarżącej decyzji z [...] r. poprzez swojego pracownika. Pierwsze awizo miało miejsce 23 kwietnia 2019 r., natomiast drugie 2 maja 2019 r. Z tego wniosek, że w świetle art. 44 § 4 k.p.a. termin odbioru przesyłki upływał 7 maja 2019 r. To z kolei oznacza, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji rozpoczął swój bieg 8 maja (pierwszy dzień terminu), natomiast jego koniec przypadał 21 maja 2019 r. (ostatni dzień terminu). Odwołanie zostało natomiast złożone 22 maja 2019 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu, o którym wyżej mowa. Zasadniczym argumentem, który pełnomocnik skarżącej podał jako uzasadnienie skargi były niejasności związane z terminem odbioru przesyłki wpisanym na awizie pozostawionym przez pracownika organu I instancji, a następnie wprowadzenie go przez pracowników organu w błąd co do faktycznej daty odbioru przesyłki i związanym z tym rozpoczęciem terminu do wniesienia odwołania. W świetle okoliczności sprawy powyższe argumenty są jednak bezzasadne. Po pierwsze w aktach sprawy znajduje się oświadczenie gońca organu H. L., podejmującej próby doręczenia przesyłki, z którego wynika, że 23 kwietnia 2019 r., w związku z nieobecnością M.K., pozostawiono wypełniony druk zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki wraz z terminem do kiedy można tego dokonać. Czynność tę powtórzono 2 maja 2019 r., a po upływie terminu na odebranie przesyłki pracownik organu sporządził na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotację "adresat nie podjął przesyłki w terminie" i przekazał ją do Biura Podawczego z datą 8 maja 2019 r. Nie ma zatem żadnych powodów, aby twierdzić, że oświadczenie pracownika organu jest niewiarygodne. Po drugie nie zasługuje na uwzględnienie argument, że pełnomocnik skarżącej został wprowadzony w błąd. Taka sytuacja również nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wątpliwości nie dotyczyły bowiem kwestii daty uznania za doręczoną przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, lecz wyłącznie możliwości wydania zawartości tej przesyłki adresatowi po upływie terminu na jej podjęcie. Jak wynika z notatki pracownika organu M. D. 8 maja 2019 r. stawił się w Urzędzie Miasta R. pełnomocnik skarżącej, który chciał odebrać przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji. W punkcie podawczym odmówiono pełnomocnikowi skarżącej wydania przesyłki z uwagi na upływ terminu do jej odbioru. Jednakże po konsultacji z Sekretarz Miasta R. i radcą prawnym podjęto decyzję o wydaniu korespondencji M. K. z adnotacją odbioru w dniu 8 maja 2019 r. Gołosłowne są zatem twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że termin doręczenia przesyłki został mu nakreślony przez pracownika organu, a tym bardziej, że zostało przesądzone, że ostatnim dniem terminu do podjęcia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji był 9 maja 2019 r. Natomiast wskazany wyżej termin 8 maja 2019 r. określał jedynie datę wydania adresatowi niepodjętej w terminie przesyłki, prawidłowo uznanej za doręczoną z upływem 7 maja 2019 r. Jak wynika z powyższego początkowo pracownicy organu niesłusznie odmawiali pełnomocnikowi skarżącej wydania skierowanej do niego przesyłki. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że strona i jej pełnomocnik mają bowiem prawo do otrzymania każdej korespondencji do nich skierowanej, nawet wtedy gdy upłynął już termin do jej odbioru. Pełnomocnik skarżącej miał zatem prawo domagania się wydania mu nieodebranej przez niego w terminie przesyłki. Jednakże sam fakt wydania przesyłki adresatowi po upływie ustawowego terminu nie ma żadnego wpływu na jego bieg. Przepisy art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie stanowią, że razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ pkt 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Z powyższego wynika, że należy odróżnić dzień, w którym przesyłkę uznaje się za skutecznie doręczoną w świetle przepisów k.p.a. od dnia, w którym adresat faktyczny odbiera przesyłkę z siedziby organu. Jedynie pierwszy z tych terminów rodzi skutki w postaci rozpoczęcia biegu terminów do składania środka odwoławczego. Tym samym niezależnie od tego, kiedy pełnomocnikowi skarżącej wydano przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji, czternastodniowy termin do odbioru przesyłki rozpoczął swój bieg od dnia pozostawienia pierwszego awizo i z chwilą bezskutecznego jego upływu, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., należało bezwzględnie uznać przesyłkę za doręczoną. Innymi słowy faktu wydania przesyłki nie można utożsamiać w niniejszej sprawie z faktem jej skutecznego doręczenia. Po trzecie nie ulega również żadnych wątpliwości, że pracownicy organu nie mogli wprowadzić pełnomocnika skarżącej w błąd co do daty doręczenia mu przesyłki zawierającej odwołanie, z uwagi na okoliczność, że jest on radcą prawnym, a więc zawodowym i profesjonalnym pełnomocnikiem procesowym. W stosunku do tego rodzaju pełnomocników zasada informowania stron, o której mowa w art. 9 k.p.a. ulega pewnemu ograniczeniu. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jednakże do obowiązków organu administracji nie należy wyjaśnianie pełnomocnikowi, który jest radcą prawnym, treści przepisów regulujących zasady doręczania korespondencji, które w powyższym zakresie powinny mu być znane, są jednoznaczne i nie podlegają jakiejkolwiek interpretacji. Skoro zatem pełnomocnik skarżącej otrzymał awizo, z którego wynikało, że 23 kwietnia 2019 r. pracownik organu podjął bezskuteczną próbę doręczenia decyzji organu I instancji, to powinien on był wiedzieć, że to właśnie od tego dnia rozpoczął swój bieg termin do odbioru tej przesyłki. Bez większego znaczenia ma w tej sytuacji treść drugiego awiza, choć jak już zostało to wyżej podkreślone, pełnomocnik skarżącej nie przedstawił żadnych dowodów na to, że oświadczenie gońca organu w zakresie prawidłowości jego wypełnienia było niewiarygodne. Ale nawet, gdyby przyjąć, jak twierdzi pełnomocnik skarżącej, że na drugim awizo w pozycji "Pismo można odebrać w terminie do" wpisana została tylko cyfra "7", bez sprecyzowania, czy chodzi o "7 dni" licząc od daty drugiego awizo, czy też o datę "7 maja 2019 r.", to tym bardziej pełnomocnik skarżącej, znając treść przepisów art. 44 k.p.a. z racji wykonywanego zawodu, powinien był wiedzieć, że termin do odbioru tej przesyłki powinien być bezwzględnie liczony od daty pierwszego awizo, tj. od 23 kwietnia 2019 r. Podkreślenia również wymaga, że pełnomocnik będący radcą prawnym, w sytuacji zaistnienia "kontrowersji" co do daty uznania przesyłki za doręczoną, powinien złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji w takim terminie, aby nie narażać się na zarzut jego uchybienia, tymczasem radca prawny M.K. wniósł odwołanie w ostatnim dniu terminu, liczonego od dnia, który wbrew twierdzeniom pracowników organu, uznał za dzień doręczenia decyzji. Mając powyższe na uwadze, sąd nie dopatrzył się wskazanych przez pełnomocnika skarżącej naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 44 k.p.a. Sąd nie uznał również za racjonalne żądania stwierdzenia nieważności "postępowania" organu I i II instancji, w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, pkt 6 i pkt 7 k.p.a. Co prawda rację ma pełnomocnik skarżącej, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ II instancji nie zawiadomił go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, co świadczy o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., jednakże naruszenie tego przepisu nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania świadków, dlatego w tym zakresie żądanie pełnomocnika skarżącej zostało oddalone postanowieniem wydanym na rozprawie. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. dc