II SA/Gl 119/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2020r. sprawy ze sprzeciwu Gminy C. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane oddala sprzeciw. Starosta C. decyzją z [...] r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz L. R. (dalej jako strona) nieruchomości położonej w C. oznaczonej w projekcie podziału jako działki 1 o powierzchni 10,6235 ha, powstałej z podziału działki 2stanowiącej własność Gminy C. na działki nr 3. i nr 1 ; zobowiązał L. R. do zwrotu na rzecz Gminy C. zwaloryzowanego odszkodowania za przejętą nieruchomość w wysokości 646 275,13 zł i rozłożeniu zapłaty odszkodowania na trzy raty: pierwsza w wysokości 46 275,13 zł płatna w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, II rata w wysokości 300 000 zł płatna w terminie do 31 października roku następnego po upływie terminu płatności pierwszej raty; III rata w wysokości 300 000 zł w terminie do 31 października roku następnego po upływie terminu płatności drugiej raty. Nadto ustanowiono hipotekę w kwocie 969 412,70 zł zabezpieczającej wierzytelność Gminy C. opisaną powyżej wraz z roszczeniami o świadczenia uboczne. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody Śląskiego wniosła strona reprezentowana przez pełnomocnika S.S. , która wyraziła swoje niezadowolenie i zarzuciła niewłaściwą wykładnię art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności podniosła, że w przywołanym wyroku NSA z 19 lutego 2014 r. mowa jest jedynie o zwiększeniu wartości nieruchomości, nadto zaakcentowała, że przepis ten winien być interpretowany w zgodzie z wcześniejszymi przepisami tej ustawy. W jej ocenie w operacie szacunkowym bezpodstawnie zawyżono wartość zwracanej nieruchomości. Przyjęta wykładnia przepisów w sporządzonym operacie szacunkowym jest antykonstytucyjna. W ocenie odwołującej jest ona nowym rozwiązaniem nie znanym temu postępowaniu trwającemu już 12 lat, a zmiana stanowiska nie została w żaden sposób uargumentowana co narusza postanowienia art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującej się organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 wyżej wymienionego Kodeksu, albowiem postępowanie prowadzone było w sposób nie wyjaśniający wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W dalszej części odwołania odniosła się do znajdującej się na spornej nieruchomości infrastruktury przesyłowej i jej znaczenia dla wartości tej nieruchomości i skonstatowała, że urządzenia przedsiębiorcy przesyłowego nie stanowią części składowej nieruchomości, lecz są na niej posadowione i obciążają ją stosownymi służebnościami. Zdaniem odwołującej rzeczoznawca w operacie szacunkowym nie uwzględnił obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi w związku z posadowieniem na niej instalacji przesyłowych. W konkluzji tej części odwołania uznała za bardzo niekorzystne dla niej pominięcie w ustalaniu wartości nieruchomości instalacji przesyłowych znajdujących się na niej, w jej ocenie wpływ zlokalizowania takiej instalacji jest i to bardzo duży, a w operacie szacunkowym nie zostało to uwzględnione. W konsekwencji strona domaga się zinwentaryzowania istniejących na nieruchomości urządzeń przedsiębiorstw przesyłowych, ustalenia istniejących obciążeń przestrzennych i ustalenia stopnia zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z posadowieniem na niej infrastruktury przesyłowej. Za zawyżoną uznano wycenę terenu o powierzchni 1,4400 ha, która ma niekorzystne ukształtowanie terenu i w zasadzie może być wykorzystane wyłącznie na parking lub też tereny zielone. W końcowej części odwołania odniesiono się do zasad rozłożenia płatności na raty i uznano, że terminy te winny być liczone nie od ostateczności decyzji lecz od daty jej wykonalności. Nadto podniesiono, że odwołujący nie kwestionuje niezbędności zwrotu odszkodowania tylko podnosi, że wysokość tego odszkodowania winna być ustalona zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, które prowadzone jest od 2008 roku, a następnie przedstawiono własne ustalenia organu odwoławczego. W szczególności odniesiono się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i wbrew stanowisku organu pierwszej instancji organ odwoławczy uznał, że operat ten nie jest sporządzony w sposób prawidłowy. W ocenie tego organu w operacie nie odniesiono się do kwestii związanych ze zwiększeniem lub zmniejszeniem wartości spornej nieruchomości. W tym zakresie operat zawiera jedynie dwa stwierdzenia w tym zakresie, które nie zostały poparte żadnymi analizami z rynku nieruchomości. Nadto nie odniesiono się do wpływu infrastruktury technicznej na wartość przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy dostrzegł także rozbieżności w treści tego operatu w stosunku do wcześniej sporządzonego i brak wyjaśnienia występowania tych rozbieżności. W konsekwencji organ ten uznał, że w sprawie zachodzi niezbędność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który da odpowiedź na sygnalizowane uwagi. W końcowej części uzasadnienia zamieszczono uwagi co do dalszego przebiegu postępowania i na jakie elementy należy w jego ramach wyjaśnić. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina C. . W sprzeciwie tym zarzucono wskazanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadzające się do błędnej jego interpretacji, nadto wskazano na naruszenie licznych przepisów prawa procesowego i wymieniono szereg artykułów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie wnoszącej sprzeciw wskazania zamieszczone w kwestionowanej decyzji są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, jak również nie rozpatrzono całości odwołania będącego podstawą orzekania oraz nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji zostało sporządzone w sposób naruszający obowiązujące unormowania prawne. W rozbudowanych motywach zamieszczono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionego sprzeciwu. W szczególności zakwestionowano stanowisko zamieszczone w odwołaniu i w kwestionowanej decyzji, że infrastruktura techniczna posiada wpływ na zmniejszenie wartości nieruchomości. Odniesiono się do wpływu służebności gruntowych na wartość nieruchomości. Zakwestionowano brak w decyzji organu odwoławczego ustosunkowania się do rozłożenia na raty zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie wnosząca sprzeciw Gmina podnosi, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przywoływanego Kodeku. W kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono naruszenie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu zarzut ten nie można uznać za trafny. Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy ma istotne zastrzeżenia do zawartości sporządzonego operatu szacunkowego i co jest istotne, organ ten wskazał w jakich punktach oraz jakie elementy tego operatu są w jego ocenie wadliwie ujęte. W tej sytuacji zarzut naruszenia wskazanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest już tylko szczegółem, ponieważ odnosi się do jednego z wielu aspektów poruszanych w operacie szacunkowym. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że dostrzeżone wady operatu szacunkowego uzasadniają uwzględnienie wniesionego odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego w sprawie dotyczącej wyceny zwracanej nieruchomości nie może być uznane za taki element postępowania wyjaśniającego, który można zlecić organowi pierwszej instancji w trybie postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Operat szacunkowy w tego typu sprawach odgrywa kluczową rolę i stanowi formę opinii biegłego wypowiadającego się w rozpoznawanej sprawie. Skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że przedłożony organowi pierwszej instancji operat szacunkowy zawiera ułomności, których w ramach innych działań nie można usunąć, tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionego odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze wskazaniami w zakresie przeprowadzenia tej czynności procesowej. Powyższe ustalenia wskazują na to, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy w rozpoznawanej sprawie wykorzystał postanowienia przywołanego art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie dopuścił się jego naruszenia. W sprzeciwie wniesionym przez Gminę akcentuje się liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i na tę okoliczność wymieniono ich sporą liczbę. Analiza poszczególnych przepisów wymienionych w sprzeciwie nie daje podstaw dla jego uwzględnienia. W pierwszej kolejności podkreślono naruszenie postanowień art. 107 § 3 tego Kodeksu. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane w tym przepisie. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny uchybienia, które zawiera oceniana przez niego decyzja organu pierwszej instancji oraz wskazuje na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wskazując temu organowi jakie okoliczności faktyczne i prawne sprawy są istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sygnalizowane naruszenie postanowień art. 138 § 2 przywoływanego Kodeksu zostało już powyżej przedstawione i przeprowadzona kontrola kwestionowanej decyzji z tej perspektywy nie dała podstaw dla podzielenia stanowiska wyrażonego w sprzeciwie. Podkreślenia wymaga także to, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji zamieszczono wskazania dla organu pierwszej instancji co do dalszego sposobu postępowania, tym samym dopełniono obowiązkowi, który wynika z treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nadto stosownie do postanowień art. 138 § 2a tego aktu wskazano na właściwą interpretację mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. W sprzeciwie wymieniono szereg przepisów, które zdaniem Gminy zostały naruszone, jednakże w motywach sprzeciwu w zasadzie nie rozwinięto na czym te naruszenia polegają. W tym miejscu przyjdzie w sposób jednoznaczny zaznaczyć, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie rozważał jeszcze wszystkich aspektów rozpoznawanej sprawy. Skoro organ ten dostrzegł uchybienie w tym zakresie prowadzonego postępowania, który nie mógł zostać przez niego skorygowany w oparciu o posiadane przez niego możliwości, tym samym dokonywanie precyzyjnych i dokładnych ustaleń możliwe będzie dopiero po uzyskaniu materiału wyjściowego dającego podstawy dla takich działań. Dotyczy to także kwestii nie odniesienia się do zagadnień podniesionych w odwołaniu a związanych z ratami w jakich wnioskodawczyni będzie zobowiązana do zwrotu wypłaconego odszkodowania. Skoro kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienia sprzeciwu należało stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.