II SA/Rz 26/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi N. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), po rozpoznaniu odwołania N. B. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało ją w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.". We wniosku z dnia 23 września 2019 r. N. B. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. B. Wspomnianą decyzją z dnia [...] października 2019 r. Burmistrz [...] odmówił wymienionej przyznania takiego świadczenia. Organ zauważył, ze niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku po ukończeniu 18 roku życia, jak również po ukończeniu nauki w szkole lub w szkole wyższej oraz później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższa okoliczność uniemożliwia przychylenie się do wniosku w świetle brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. N. B. odwołała się od tej decyzji, zwracając uwagę na jej krzywdzący dla niej charakter i szczegółowo opisując stan zdrowia ojca i wykonywane w związku z tym przez nią czynności opiekuńcze. SKO, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazało, że w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Następnie Kolegium zwróciło uwagę na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO podniosło, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, z którym organ ten się zgadza, że regulacja powyższa rozumiana celowościowo pozwala na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki nawet w sytuacji, gdy niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopuszczalne jest to jednak tylko wówczas, gdy małżonek nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może takiej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania takiej opieki tj., gdy pozwala mu na to wiek i stan zdrowia, lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy. Biorąc to pod uwagę SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. J. B. ma bowiem żonę, a fakt, że wykonuje ona pracę nie stanowi obiektywnej przeszkody w sprawowaniu opieki. Z decyzją powyższą nie zgodziła się N. B., która zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. przez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności nie wzięcie pod uwagę okoliczności wynikających z: a) orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 15 stycznia 2016 r. dotyczącego I. P., b) umowy dożywocia i darowizny z dnia 16 kwietnia 1999 r. 2. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przyjęcie, że A. B. posiada obiektywną możliwość sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem J. B. Skarżąca wskazała, że Kolegium błędnie przyjęło, iż jej matka A. B. może obiektywnie sprawować opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem. Sprawuje już bowiem taką opiekę nad swoją także niepełnosprawną w stopniu znacznym matką I. P., która przeniosła na nią nieodpłatnie dom, w którym razem mieszkają. W wymienionej umowie darowizny i dożywocia A. B. zobowiązała się zapewnić matce dożywotnie utrzymanie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uprawniony jest do kontroli decyzji administracyjnej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) wskazuje z kolei, że kontrola ta zasadniczo – tj. o ile ustawy nie stanowią inaczej – odbywa się pod względem zgodności z prawem. Tylko uchybienia wskazane w art. 145 P.p.s.a. obligują do eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. I tak, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy sąd uzna, że żadne z powyższych uchybień przepisom prawa nie miało miejsca oddala skargę jako niezasadną w oparciu o art. 151 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu kontroli poddana została decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym, podane w uzasadnieniach powyższych rozstrzygnięć przyczyny tej odmowy są różne. Mianowicie, organ I instancji nie przychylając się do wniosku strony wskazał na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r., który uzależnia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego od tego, by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w określonym w tym przepisie wieku tzn. nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25.roku życia (pkt 2). Z kolei Kolegium uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza podniosło, że przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia stanowi treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z nim, świadczenie takie nie przysługuje, kiedy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że wymagający opieki ojciec skarżącej J. B. ma żonę A. B., a wiek i stan zdrowia wymienionej nie wskazuje, by nie miała ona możliwości sprawowania opieki nad mężem. Zdaniem Sądu, zapadłe w sprawie decyzje należało uchylić, a to wobec niepoczynienia dostatecznych ustaleń, co wyczerpuje przesłankę eliminacji rozstrzygnięcia z obrotu prawnego określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w postaci naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zgodzić się z Kolegium, że argumentacja organu I instancji odnośnie do powodu odmowy uwzględnienia wniosku strony była błędna. W tym miejscu należy wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), według którego, art. 17 ust. 1b uś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z powyższym wyrokiem Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wynika bowiem, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia; przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który wobec ustawy nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Oznacza to, że sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Wskazanie przez ustrojodawcę w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP na wzruszanie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) 5.12.2017r., I OSK 1079/17, wyrok NSA z 11.07.2017 r. I OSK 1600/16]. Odnosząc się natomiast do przedstawionego przez SKO powodu, dla którego odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazać należy, że literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. nie pozwala na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną podmiotowi innemu niż małżonek takiej osoby, chyba że małżonek ten legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak jednak wskazało SKO, w orzecznictwie sądowym ukształtowało się stanowisko, które nie ogranicza się tylko do treści powołanego przepisu, a odwołuje się do jego celowościowego rozumienia. W jego świetle, fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności. Unormowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. umożliwia zatem uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu z 10.10.2019r. II SA/Po 583/19, wyrok WSA w Krakowie z 27.08.2019 r. III SA/Kr 1297/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 24.06.2019 r. II sA/Rz 522/19). Takie funkcjonalne rozumienie powołanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Zgadzając się z powyższym SKO uznało jednak, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jej ojciec J. B. ma żonę. Tylko zaś w sytuacji, gdyby brak możliwości sprawowania przez małżonka opieki nad wymienionym wynikał np. z niesprawności, wieku, czy też stanu zdrowia wówczas byłoby możliwe przyznanie tego świadczenia córce. Stwierdzenie Kolegium oderwane jest jednak całkowicie od ustaleń w powyższym zakresie, których w sprawie w ogóle nie poczyniono, przy czym, nie dokonał tego ani organ I, ani też organ II instancji. Wniosek Kolegium o nieprzysługiwaniu stronie prawa do dochodzonego przez nią świadczenia jest zatem zupełnie arbitralny, bowiem nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Tymczasem, w świetle regulacji K.p.a., organ administracji publicznej prowadząc postępowanie winien podejmować – tak na wniosek strony, jak i z urzędu – wszelkie czynności, które niezbędne są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do jej załatwienia (art. 7 K.p.a.). Po zebraniu potrzebnych dowodów organ zobligowany jest zaś do ich całościowej oceny (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), a następnie przedstawienia w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym winien zaś wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W postępowaniu w sprawie niniejszej nie zostały wyjaśnione istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności związane z istnieniem bądź nieistnieniem po stronie żony J. B. ewentualnych przeszkód w sprawowaniu nad nim opieki przez wymienioną. Należy w tym miejscu powołać się na okoliczności, które N. B. podniosła w skardze, co miało miejsce dopiero na tym etapie sprawy, bowiem organ I instancji skupił się tylko na przesłance odmowy związanej z datą powstania u J. B. niepełnosprawności. Do przedmiotowej skargi składająca ją dołączyła mianowicie orzeczenie o zaliczeniu I. P. – matki A. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności, wskazując jednocześnie na fakt sprawowania przez A. B. opieki nad matką. Do skargi dołączono także umowę dożywocia i darowizny z dnia 16 kwietnia 1999 r., z której wynika, że I. P. przeniosła nieodpłatnie na rzecz córki A. B. i zięcia J. B. własność kilku działek, a w zamian za to wymienieni małżonkowie zobowiązali się do zapewnienia jej i jej mężowi J. P. dożywotniego utrzymania tj. dostarczania wyżywienia, mieszkania, światła, opału, a także pomocy i pielęgnacji w chorobie. Brak oceny tych wyżej wymienionych, jak też innych okoliczności ważnych z punktu widzenia obiektywnej możliwości sprawowania przez A. B. opieki nad jej mężem, a ojcem skarżącej musiał skutkować uchyleniem zapadłych w sprawie decyzji. Bez bowiem koniecznych w sprawie ustaleń w powyższym zakresie nie jest możliwe stwierdzenie, czy skarżąca jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Rzeczą organu, do którego sprawa powróci na skutek niniejszego wyroku (o ile się on uprawomocni) będzie więc ustalenie sytuacji zdrowotnej A. B., zakresu czynności wymaganych przy opiece nad jej mężem, a także czy wymieniona sprawuje faktycznie opiekę nad swoją matką, a jeśli tak, to uzyskanie wiedzy na temat rodzaju i rozmiaru czynności opiekuńczych w kontekście realnej możliwości opiekowania się także swoim mężem. Ustalenia winny też dotyczyć możliwości finansowych A. B. w aspekcie możliwości odpłatnego korzystania z pomocy osoby trzeciej w potrzebnych czynnościach opiekuńczych. Zebrane w tym przedmiocie dowody winny zostać następnie przez Burmistrza przeanalizowane pod kątem oceny, czy żona wymagającego opieki J. B. jest mu obiektywnie rzecz biorąc w stanie zapewnić taką opiekę, a w konsekwencji, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższych względów uwzględniono skargę i uchylono decyzję SKO i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.