II OW 136/19

Dnia 18 lutego 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wyjaśnienie treści decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 17 września 2019 r. Starosta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie (dalej: DZZ w [...]) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Spółki [...], os. [...],[...], o wyjaśnienie treści decyzji Starosty [...] z [...] października 2006 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego B. K., właścicielce firmy "[...]", ul. [...] w K. W uzasadnieniu w/w wniosku wyjaśniono, że pismem z 15 września 2016 r. S. F., współwłaściciel Małej Elektrowni Wodnej w [...], gmina [...], zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...]o wyjaśnienie treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], zawartej w punkcie VI.2 i pkt VI.4. Postanowieniem Starosty [...] z [...] października 2016 r. wyjaśniono zgłoszone wątpliwości. Na w/w postanowienie zostało wniesione zażalenie przez Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w [...]. Postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (DRZGW) w Krakowie z dnia [...] grudnia 2016 r., uchylono w/w postanowienie Starosty [...] w całości i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] na mocy art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm., uPw) protokołem zdawczo-odbiorczym z 15 stycznia 2018 r. przekazał sprawę z wniosku S. F. do DZZ w [...] jako sprawę wszczętą i niezakończoną. DZZ w [...] pismem z 22 lutego 2019 r. z powrotem przekazał Staroście [...] sprawę z wniosku Spółki [...], powołując się na art. 65 w zw. z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "K.p.a."). W odpowiedzi Starosta [...] zwrócił DZZ w [...] sprawę o wyjaśnienie treści decyzji tegoż Starosty [...] z [...] października 2006 r., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przy piśmie z 3 kwietnia 2019 r. DZZ w [...] odesłał w dniu 25 kwietnia 2019 r. wniosek S. F. wywodząc, że to Starosta [...] jest właściwy do załatwienia sprawy, a jeśli uznaje się za organ niewłaściwy w sprawie to powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W złożonym wniosku o rozstrzygnięcie sporu Starosta [...] wywodzi, że w obecnej sytuacji prawnej (z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie uPw, efektem tego utraciła moc ustawa Prawo wodne z 2001 r. – art. 573 uPw) organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy K.p.a. w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1 i niewymienionych w art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a, c i d uPw jest właściwy dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (art. 397 ust. 3 pkt 2 uPw) w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b tej ustawy, natomiast starosta w tym zakresie utracił kompetencje i zgodnie z art. 545 ust. 5 uPw miał obowiązek niezwłocznie przekazać sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Obowiązująca uPw wskazuje Dyrektora Zarządu Zlewni jako właściwego w zakresie udzielania pozwoleń wodnoprawnych dla spraw, które obejmują m. in. udzielone pozwolenie B. K. W takim przypadku Starosta [...] podejmując jakiekolwiek działania naruszyłby właściwość rzeczową, co skutkowałoby wadliwością podjętych rozstrzygnięć. Z tego też względu zdaniem wnioskodawcy, odpowiedzi S. F. w zakresie wyjaśnienia treści ww. decyzji Starosty [...] z [...] października 2006 r., powinien udzielić organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. DZZ w [...]. W odpowiedzi na wniosek DZZ w [...] wskazał, że w jego ocenie organem właściwym w niniejszej sprawie jest Starosta. Jednocześnie w związku z wezwaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do przedłożenia akt sprawy DZZ w [...] poinformował, że nie dysponuje on aktami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego B. K. Wyjaśnia, że wedle wiedzy przedmiotowe akta znajdują się w posiadaniu Starosty [...]. W ocenie DZZ w [...] zmiana przepisów, w tym pozbawienie Starosty kompetencji w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych, nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że organem właściwym w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji wydanej przez tegoż właśnie Starostę byłby inny organ. Za takim stwierdzeniem przemawiać ma brzmienie art. 113 § 2 K.p.a. Przepis ten wyraźnie stanowi, że to organ, który wydał decyzję, wyjaśnia wątpliwości co do jej treści. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę na walor wykładni językowej w demokratycznym państwie prawa. Bezspornym jest zaś, że pozwolenia wodnoprawnego udzielił Starosta [...], który prowadził również całe związane z tym postępowanie administracyjne. DZZ w [...] podkreśla dalej, że jakkolwiek na skutek wejścia w życie przepisów uPw kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych przeszły na Dyrektora Zarządu Zlewni bądź Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (DRZGW), to jednak nie nastąpiła w tym zakresie jednoczesna likwidacja organu, jakim jest Starosta. W takiej zaś sytuacji – w jego ocenie - nie ma żadnych przeszkód, aby wyjaśnienia treści decyzji dokonał zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a. właśnie ten organ, który tę decyzję wydał. Przemawia za tym również charakter i cel tej instytucji. Dyrektor zaznaczył, że przepis art. 545 ust. 5 uPw wyraźnie wskazuje, że organy, które po wejściu w życie tej ustawy utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niezwłocznie przekażą sprawy wszczęte i niezakończone organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Podkreśla przy tym, że przepis ten odnosi się jednak wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych, podczas gdy przedmiotowy spór dotyczy sprawy już zakończonej. Zdaniem tegoż organu oczywistym jest też fakt, że organ, który nie wydał decyzji nie jest w stanie wyjaśnić, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., Ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 Ppsa). Właściwym do rozpatrzenia sporu kompetencyjnego, bo o taki tu spór chodzi, jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja Starosty [...], której domaga się wyjaśnienia Spółka [...], została wydana [...] października 2006 r. na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (uPw z 2001). Pod rządami tej samej ustawy z 2001 r. nadany został również wniosek tej Spółki o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wskazanej wyżej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, kluczową kwestią w tej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy – w przypadku zmiany stanu prawnego w zakresie właściwości rzeczowej organu do załatwiania oznaczonych spraw – kompetencja organu do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przeszła na organ właściwy do wydania oznaczonej decyzji w reżimie uPw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana przepisów, w tym pozbawienie Starosty kompetencji w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych, na skutek wejścia w życie przepisów uPw, nie daje nie daje podstaw do przyjęcia, iż organem właściwym w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji wydanej przez Starostę [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne jest DZZ w [...]. Przede wszystkim na kompetencję Starosty wskazuje wprost literalne brzmienie art. 113 § 2 K.p.a., który wyraźnie stanowi, że to organ, który wydał decyzję, wyjaśnia wątpliwości co do jej treści. Bezspornym jest zaś, że pozwolenia wodnoprawnego na mocy decyzji z [...] października 2006 r. udzielił Starosta [...], który prowadził również całe związane z tym postępowanie administracyjne. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna (art. 16 § 3 K.p.a.). Sąd Naczelny podziela stanowisko DZZ w [...], że jakkolwiek na skutek wejścia w życie przepisów uPw kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych przeszły na Dyrektora Zarządu Zlewni bądź DRZGW, to jednak nie nastąpiła w tym zakresie jednoczesna likwidacja organu, który wydał decyzję dotychczasową. W takiej zaś sytuacji nie ma żadnych przeszkód, aby wyjaśnienia treści decyzji dokonał zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a. właśnie ten organ, który tę decyzję wydał. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., wywołane żądaniem wyjaśnienia treści decyzji, ma charakter incydentalny (wpadkowy) w stosunku do postępowania głównego. Ponadto ma ono również charakter formalny, gdyż nie mogą być w tym postępowaniu rozpatrywane kwestie merytoryczne, będące przedmiotem decyzji. Nie jest to więc postępowanie administracyjne sensu stricte zmierzające do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, tak jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Wniosek Spółki [...] nie inicjuje zatem postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, bo takie zostało już wydane i ma charakter ostateczny. W tym miejscu podkreślić należy, że żaden z przepisów przejściowych zawartych w uPw nie przekazał Dyrektorom Zarządów Zlewni spraw zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi przez Starostów, na co też słusznie zwraca się uwagę w odpowiedzi DZZ w [...] na wniosek Starosty. Rolą przepisu art. 113 § 2 K.p.a. jest umożliwienie organowi wyjaśnienia treści wydanej przez niego decyzji, przy czym nie może prowadzić to do zmiany rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem należy, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 K.p.a.). Oczywistym jest zatem, że organ, który nie wydał decyzji (w tym przypadku DZZ w [...]) nie byłby w stanie wyjaśnić, jak organ wydający decyzje rozumiał jej sens. Wyjaśnić treść decyzji może tylko organ, który ją wydał, a zatem Starosta [...]. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.