I OSK 1619/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1528/19 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Z.F. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1528/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Gminy Miejskiej [...], dalej jako "Gmina", na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Skarżąca Gmina wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie "przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy": 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi Gminy i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z [...] października 2019 r., "która w części (w punkcie I) utrzymuje decyzję Starosty [...] z dnia [...].06.2018 r., znak [...], tj. w tej części w której Starosta orzekł o zwrocie na rzecz Z.F., M.K. i J.K. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obj. [...], oraz jako działki nr [...] i [...] obj. [...] (punkty 1 i 4 decyzji Starosty) a w części (w punkcie II) uchyla decyzję Starosty, tj. w tej części, w której Starosta orzekł o zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej [...] odpowiednio kwot [...] zł i [...] zł odpowiadających kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (punkty 2, 3, 5 i 6 decyzji Starosty) co doprowadziło do rozdzielenia kwestii zwrotu nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli nieruchomości od zwrotu przez nich na rzecz Gminy Miejskiej [...] zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia, podczas gdy kwestie te powinny być potraktowane jako jedna sprawa administracyjna i rozstrzygnięte w jednej decyzji administracyjnej (art. 140 ust 1 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami)", 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] października 2019 r., co doprowadziło do nałożenia na Gminę obowiązku zwrotu nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli bez równoczesnego zapewnienia Gminie należnego zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość, "podczas gdy warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli jest równoczesny zwrot zwaloryzowanego odszkodowania i kwestie te winny być objęte jedną decyzją administracyjną (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami)". W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji "w ten sposób, że Sąd uchyla w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] .10.2019 r. nr [...]", ewentualnie zaś o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, że stanowisko WSA w zakresie rozdzielenia kwestii zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest wadliwe. W ocenie skarżącej "Najbardziej rażącym skutkiem takiego punktu widzenia jest przyjęcie, iż poprzedni właściciel (lub jego spadkobierca) otrzymuje zwrot nieruchomości pozostając w niepewności, co do tego jak wysoka będzie z tym wiązała się kwota zwracanego odszkodowania". W jej ocenie uprawnienie do żądania nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem powiązanym ściśle ze zobowiązaniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania Z.F. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Gminy na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podniosła bezzasadność złożonej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed szczegółowym odniesieniem się zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zostały one sformułowanie w sposób niestaranny. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie nie określa, czy podnosi błąd wykładni czy też błąd subsumpcji. Ponadto wskazany w zarzucie pierwszym art. 142 u.g.n. składa się z dwóch ustępów o różnej treści normatywnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie precyzuje, którą jednostkę redakcyjną autorka skargi kasacyjnej miała na myśli. Jednak powyższe uchybienia nie skutkują odrzuceniem skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1) "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Skarga kasacyjna kwestionuje wyrok Sądu, w którym oddalił on skargę na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie orzeczenia o zwrocie nieruchomości i orzekającą kasatoryjnie przez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w przedmiocie rozliczeń finansowych za zwróconą nieruchomość. Orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii możliwości odrębnego orzekania przez organy w zakresie zwrotu nieruchomości oraz wzajemnych rozliczeń nie jest jednolite. Jednakże podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, a w rozpoznawanej sprawie sformułowane zarzuty nie dają podstaw do odniesienia się do istoty problemu. Kluczowy w tym zakresie jest bowiem przepis art. 141 ust. 2 u.g.n., którego naruszenia skarga kasacyjna nie podnosi. Według art. 142 ust. 1 u.g.n. "O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji". Biorąc pod uwagę zakres i treść regulacji przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości, uznać należy, że nie wszystkie określone w art. 142 ust. 1 u.g.n. elementy muszą wystąpić łącznie w każdej sprawie. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia "autonomiczność" wynikająca z tego że "przesądzenie" w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości nie musi prowadzić do jednoczesnego określenia kwoty zwrotu odszkodowania, którego na przykład fizycznie nie wypłacono albo gdy z przepisów prawa nie wynikał obowiązek wypłaty odszkodowania. Podkreślić należy, że wprawdzie decyzja "zwrotowa" niewątpliwie wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego, to jednak rozstrzygnięcie o zwrocie następuje w formie aktu władczego organu administracji publicznej. Nie można do instytucji prawa administracyjnego na zasadzie swoistej kalki stosować aparatury pojęciowej przyjętej w prawie cywilnym. Zatem nie jest trafna argumentacja skargi kasacyjnej, powołująca się na doktrynę oraz orzeczenia, które zapadły pod rządami poprzedniej regulacji, że uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości jest ściśle związane z orzeczeniem o zwrocie należności. Nie jest to świadczenie wzajemne i ekwiwalentne, w rozumieniu prawa cywilnego, jak zdaje się sugerować skarżąca kasacyjnie. Nie można też uznać, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości następuje pod warunkiem jednoczesnego orzeczenia o zwrocie odszkodowania. Wprawdzie w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się dopuszczalność wydawania decyzji pod warunkiem (por.: D Kijowski, postanowienia dodatkowe i dopuszczalność opatrywania nimi decyzji administracyjnych (w) Prawo-administracja – obywatele, Białystok 1997, s. 143-167; T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, z. 6 ) jednakże jest on definiowany jako zdarzenie przyszłe i niepewne. Użycie w art. 136 ust. 3 u.g.n. określenia według którego warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot odszkodowania lub nieruchomości zamiennej nie może być interpretowany jako uzależnienie zwrotu nieruchomości od jednoczesnego zwrotu odszkodowania. Według art. 142 ust. 2 u.g.n. "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego". Zarzut skargi ani uzasadnienie skargi nie powołują żadnej argumentacji w zakresie naruszenia tego przepisu. Podobnie skarga nie zawiera żadnej argumentacji w kwestii naruszenia art. 140 ust. 1 u.g.n. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] października 2019 r. powołał dwie podstawy prawne rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a mianowicie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyną wskazania takiej podstawy prawnej było, jak się wydaje, stanowisko, że wspomniane zagadnienia mogą być dwiema sprawami administracyjnymi w sensie materialnym. Jak wskazuje bowiem Wojewoda w okolicznościach sprawy istnieje wątpliwość, czy odszkodowanie ustalone z tytułu wywłaszczenia zostało faktycznie wypłacone. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, według którego decyzja w sprawie zwrotu nieruchomości jest decyzją podzielną (tak na przykład: wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 739/17; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt 1143/140). Przepisy procesowe ani materialne nie posługują się pojęciem decyzji podzielnej. Takie pojęcie nie jest również formułowane w doktrynie prawa administracyjnego. Owa "podzielność" powinna być raczej konsekwencją stanowiska, że w sensie materialnym regulacje dotyczące zwrotu nieruchomości oraz związane z nimi stany faktyczne mogą dopuszczać wyodrębnienie więcej niż jednej sprawy administracyjnej w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek Z.F. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony ponieważ art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje takiej możliwości.