II SA/Bd 1060/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za pozwolenie wodnoprawne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich na rzecz strony skarżącej kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Z. W. [...] w [...] udzielił dwóch pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne, obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, za pośrednictwem istniejących dwóch różnych wylotów, tj. W1 i W2, do wód - jeziora C. , z powierzchni utwardzonych i terenów zielonych w km 154+415 - 155+542 drogi krajowej nr [...] w m. W., gm. W., powiat wałecki. Za wydanie ww. pozwoleń wodnoprawnych pobrano opłatę w wysokości [...] zł (2 x [...] zł). P. z dnia [...].03.2019 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w S. złożyła do Zarządu Z. W. [...] w [...] wniosek o wydanie decyzji o stwierdzeniu nadpłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie do wód jeziora C. wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami w km 154+415 -155+542 drogi krajowej nr [...] w W., udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Z. W. [...] w [...] z dnia [...].11.2018 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...].08.2019 r., znak: [...] Dyrektor Zarządu Z. W. [...] w [...] odmówił stwierdzenia nadpłaty dokonanej przez Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ administracji powołał przepis art. 398 ust. 1 w związku z art. 398 ust. 3 w związku z art. 398 ust. 9 pkt 2) i art. 398 ust. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), z uwzględnieniem art. 398 ust. 4, zgodnie z którymi, jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć [...] zł. Zdaniem organu I instancji powyższe przepisy nie są jednoznaczne, dlatego też każdy wniosek rozpatrywany jest indywidualnie, uwzględniając również sposób sformułowania wniosku. Wskazano, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód kilkoma wylotami lub do kilku urządzeń wodnych bezodpływowych, należy traktować jako oddzielne pozwolenie wodnoprawne dla każdego wylotu, bowiem każde odprowadzenie wymaga indywidualnego ustalenia warunków oraz określenia zasięgu oddziaływania. Ponadto dla każdego sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się: . dla każdego wylotu - ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość mł na sekundę i średnią ilość mł na rok, oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej; . miejsce poboru próbek ścieków. Organ wyjaśnił, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do odbiornika wód lub urządzenia wodnego, poprzez wyloty posiadające odrębne lokalizacje, podane za pomocą współrzędnych geodezyjnych, uważa się za pozwolenie wodnoprawne nietożsame rodzajowo. Jeżeli wnioskodawca wnosi o wydanie w jednej decyzji kilku pozwoleń wodnoprawnych, to zdaniem organu nie ma w tym sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Wnioskodawca mógłby też zawnioskować o wydanie pozwoleń odrębnie dla każdej zlewni. W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nadpłaty, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: . art. 398 ust. 4 ustawy - Prawo wodne poprzez uznanie, że postępowaniem z wniosku GDDKIA o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące odprowadzanie do wód - jezioro C., za pośrednictwem istniejących wylotów, wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni utwardzonych i terenów zielonych w km 154+415-155+542 drogi krajowej nr [...] w m. W., objęte zostały usługi wodne, które nie są tożsame rodzajowo. . art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, poprzez pobranie opłaty wyższej niż wskazana w tym przepisie. Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].09.2019r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uzasadniając wydaną decyzję wskazał, że zgodnie z wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S., pozwolenie wodnoprawne miało być wydane na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód jeziora C., za pośrednictwem 2 wylotów: . W1, zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...], obręb miasto W., po podczyszczeniu w osadniku BEWA - SF 5000 i separatorze koalescencyjnym typ 20/200, . W2, zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...], obręb miasto W., po podczyszczeniu w osadniku BEWA - SF 5000 i separatorze PSW LAMELA typ 60/600. Każdy z ww. wylotów odprowadza wody opadowe i roztopowe z odwodnienia terenu odrębnych zlewni, po uprzednim ich oczyszczaniu na urządzeniach podczyszczających. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne, usługę wodną stanowi odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte, bądź zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, do wód lub do urządzeń wodnych. W analizowanym przypadku, w związku z odprowadzaniem wód opadowych z powierzchni dwóch niezależnych zlewni, dwoma wylotami do wód jeziora C., w ocenie organu II instancji zachodzą dwie usługi wodne, ponieważ korzystanie z wód ma miejsce w dwóch lokalizacjach określonych za pomocą odrębnych współrzędnych geodezyjnych, dla wylotu W1 na działce o nr ewid.[...], obręb miasto W., a dla wylotu W2 na działce o nr ewid.[...], obręb miasto W., stanowiących działki jeziora C.. Obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczy odrębnie każdej z usług wodnych realizowanych w stosunku do wód opadowych odprowadzanych każdym z wylotów. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi tożsamość rodzajowa pozwoleń wodnoprawnych ponieważ wody opadowe i roztopowe zbierane są za pomocą dwóch instalacji kanalizacji deszczowej, różniących się powierzchnią odwadnianych zlewni. W świetle obowiązujących przepisów, różnica w powierzchni zlewni, w przypadku pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych jest niezwykle istotna, ponieważ do każdej zlewni, w zależności od jej powierzchni i ilości odprowadzanych wód opadowych konieczne jest dostosowanie urządzeń podczyszczających o określonej przepustowości nominalnej, tak, aby skutecznie oczyścić ilość wód opadowych spływających ze zlewni w czasie trwania opadów. Większa powierzchnia zlewni wymaga dobrania urządzeń podczyszczających o odpowiednio większej przepustowości nominalnej tak, aby skutecznie oczyścić ilość wód opadowych spływającą ze zlewni w czasie trwania opadów. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca w § 23 obowiązującego na dzień wydawania pozwolenia wodnoprawnego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800 ze zm.) uzależnił obowiązek dokonywania przeglądów urządzeń oczyszczających wody opadowe lub obowiązek wykonywania oprócz ww. przeglądów badań jakości wód opadowych, właśnie od przepustowości nominalnej tych urządzeń. Zgodnie z § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia, spełnienie warunku dotyczącego jakości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych (nie więcej niż 100 mg/l zawiesin ogólnych i 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych) dla urządzeń oczyszczających o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s, ocenia się na podstawie przeglądów urządzeń oczyszczających oraz na podstawie prowadzonych dwa razy w roku badań jakości wód opadowych i roztopowych, podczas gdy w przypadku przepustowości nominalnej urządzeń podczyszczających mniejszej niż 300 l/s, ustawodawca nakłada wyłącznie obowiązek wykonywania przeglądów urządzeń oczyszczających. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, nie można mówić o tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnym wydawanych dla odwodnienia dwóch różnych zlewni, ponieważ każde z tych pozwoleń wymaga ustalenia szczegółowych warunków. Dla każdego z ww. przypadków niezbędna jest weryfikacja zastosowanych urządzeń podczyszczających pod kątem nałożenia na wnioskodawcę obowiązku wykonywania przeglądów urządzeń podczyszczających bądź ewentualnej konieczności nałożenia obowiązku przeglądów wraz z obowiązkiem wykonywania analiz jakości wód opadowych. Każda z tych instalacji kanalizacyjnych powoduje emisję substancji zanieczyszczających do środowiska w innym miejscu wprowadzania wód opadowych do wód. W przypadku każdej z tych instalacji kanalizacyjnych, odwadniających określoną powierzchnię zlewni, można kontrolować odrębnie jakość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. W przypadku stwierdzenia przekroczenia określonych w rozporządzeniu wartości dopuszczalnych substancji zanieczyszczających (zawiesina ogólna, węglowodory ropopochodne), naruszenie warunków jakości odprowadzanych wód opadowych dotyczy wyłącznie tej instalacji kanalizacji deszczowej z której odprowadzane wody opadowe nie będą spełniały wymaganych warunków. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych dwoma wylotami z dwóch instalacji kanalizacji deszczowej, odwadniających różne powierzchniowo zlewnie, w ocenie organu II instancji należy traktować jako pozwolenia wodnoprawne nietożsame rodzajowo, ponieważ zarówno jakość jak i ilość odprowadzanych nimi wód opadowych jest różna. Problem uznania tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnych należy rozpatrywać w szerszym aspekcie, również w oparciu o definicję instalacji o której mowa ustawie Prawo Ochrony Środowiska. Instalacja kanalizacyjna do odprowadzania wód opadowych wykonana na potrzeby odwodnienia określonej zlewni nie jest instalacją tożsamą z instalacją wykonaną na potrzeby odwodnienia innej zlewni, ponieważ z każdej z tych instalacji kanalizacyjnych mogą zostać odprowadzone do środowiska różne ładunki zanieczyszczeń. Każda z tych niezależnych od siebie instalacji może ulec awarii, która będzie wymagała podjęcia działań naprawczych tylko i wyłącznie w stosunku do tej instalacji. W skardze do Sądu Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie: . art. 398 ust.3 ustawy - Prawo wodne, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji pobranie opłaty wyższej niż wskazana w tym przepisie, . art. 398 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo wodne poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a w konsekwencji uznanie, że w wyniku postępowania z wniosku GDDKIA o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące odprowadzanie do urządzeń wodnych- rowów melioracyjnych za pośrednictwem istniejących wylotów, wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni utwardzonych w km 154+415-155+542 drogi krajowej nr [...] w W., wydane zostały dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo. W uzasadnieniu podanych zarzutów strona skarżąca podniosła, że zarówno gdy decyzją objęte jest jedno pozwolenie wodnoprawne jak również, gdy obejmuje ona więcej niż jedno pozwolenie wodnoprawne, ale są one tożsame rodzajowo, organ nie jest uprawniony do pobrania opłaty wyższej niż [...] zł, bowiem ustawodawca użył sformułowania "nie są tożsame rodzajowo", odnosząc je do rodzajów pozwoleń wodnoprawnych. Rodzaje działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, nazywanych w ustawie - rodzajem pozwolenia wodnoprawnego, ustawodawca określił w art. 389 i 390 ustawy - Prawo wodne, a jednym z nich jest korzystanie z usług wodnych. Z kolei rodzaje usług wodnych skatalogowane zostały w przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, a jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca nie dokonał dalszej kategoryzacji pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne ze względu na położenie tych urządzeń, rodzaj lub powierzchnię odwanianych zlewni, a jeżeli prawodawca nadał określonym wyrażeniom znaczenie swoiste, to tak należy je rozumieć. Tym samym obowiązkiem organu jest posługiwanie się takim właśnie ustawowym podziałem rodzajów pozwoleń wodnoprawnych, jak również definicjami poszczególnych działań, dla których wydaje pozwolenia. Elementy, na które wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, a wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla zdrowia, niewątpliwie mają znaczenie dla treści pozwolenia wodnoprawnego, ale w żaden sposób nie określają "rodzaju" pozwolenia. Podniesiono, że zasadą stosowania prawa jest, że tam gdzie ustawa nie rozróżnia, nie jest rzeczą stosującego prawo, wprowadzanie rozróżnienia. Jeżeli zatem ustawodawca posłużył się określeniem "pozwolenia wodnoprawne nie tożsame rodzajowo", odnośnikiem mogą być wyłącznie rodzaje pozwoleń wodnoprawych, a nie jakiekolwiek inne elementy. W tym stanie rzeczy uznanie przez organ II instancji, że tożsame muszą być również parametry odprowadzanej wody, jej jakość i ilość oraz ładunki zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska, uznać zdaniem skarżącej należy za rażące naruszenie prawa. Skarżąca zwróciła nadto uwagę, że do opłat pobieranych na podstawie ustawy - Prawo wodne stosuje się również odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Tym samym, dokonując oceny charakteru tych opłat, organ winien mieć na uwadze, że są to ciężary o charakterze powszechnym, pobierane na rzecz podmiotu publicznego w celu realizacji zadań publicznych, mają charakter przymusowy i są bezzwrotne. Niewątpliwie zatem wyczerpują one zakres pojęcia "danina publiczna" (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, oraz z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03). W konsekwencji, dla wykładni tych przepisów, jak dla danin publicznych, stosować należy reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego. Na gruncie tego prawa, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. Tak przyjęty charakter opłat wymaga od organu uwzględnienia przy wykładni przepisów określających obowiązek ponoszenia opłat i sposobu ich obliczania reguł stosowanych dla wykładni przepisów dotyczących danin publicznych. Z tych też względów, wskazywany przez organ I instancji brak jednoznaczności stosowanych przepisów, w żadnym wypadku nie usprawiedliwia rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t. ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich z dnia [...].09.2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Z. W. [...] w [...] z dnia [...].08.2019 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty dokonanej przez Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia [...] listopada 2018r., znak: [...]. DS. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy postanowienia decyzji wyczerpują przesłanki art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, bowiem w ocenie organu II instancji odprowadzanie wód opadowych i roztopowych dwoma wylotami z dwóch różnych instalacji kanalizacji deszczowej, odwadniających różne powierzchniowo zlewnie, należy traktować jako pozwolenia wodnoprawne nie tożsame rodzajowo, ponieważ zarówno jakość jak i ilość odprowadzanych nimi wód opadowych jest różna, co w konsekwencji uprawniało do naliczenia stosownej opłaty w podwójnej wysokości. Zgodnie z art. 398 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć [...] zł. Oznacza to, że udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej, niż jednej opłaty z tego tytułu. Opłata w tym przypadku nie jest opłatą za usługę wodnoprawną lecz opłatą za udzielenie zgody wodnoprawnej. Należy podkreślić, że na gruncie omawianej ustawy inną kategorią są opłaty za usługi wodne a inną, opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z opłatami za korzystanie ze środowiska naturalnego, o tyle w przypadku drugim, opłaty wnoszone są za czynności organu. W takiej sytuacji, analiza szczegółów dotyczących świadczonej usługi wodnej nie jest przesądzająca dla rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Oceny w tym zakresie należy jednak dokonać, analizując treść art. 389 ustawy – Prawo wodne, który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań, wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Do działań takich należą: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni utwardzonych i terenów zielonych do urządzeń wodnych, stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy. Rodzaje usług wodnych skatalogowane zostały w przepisie art. 35 ust. 3 prawa wodnego. Jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie dokonał dalszej kategoryzacji pozwoleń wodnoprawnych: na usługi wodne ze względu na położenie tych urządzeń, czy rodzaj lub powierzchnię odwadnianych zlewni. Reasumując, wyrażenie zgody wodnoprawnej odnosi się do przykładów wymienionych w art. 389 ustawy - Prawo wodne. Dalsze różnicowanie przypadków określonych tym przepisem w zakresie usług wodnych obejmuje katalog usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy i to stanowi ostateczne kryterium rodzajowo określonych pozwoleń wodnoprawnych. Niezależnie od tego, ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Kwestię tę zobrazować można stwierdzeniem "jedna podstawa prawna, jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego, jednokrotna opłata [...] zł". Ustalając jednorodzajowość pozwoleń wodnoprawnych należy posiłkować się treścią art. 389 powyższej ustawy, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dodatkowo należy wskazać na art. 7a § 1 kpa i zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 7a § 1, a także art. 398 ust. 3, 4 ustawy - Prawo wodne. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.