I SA/Wa 1969/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. L. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Gminę P., prawa własności nieruchomości, położonej w P., obręb nr [...], zajętej pod ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę P. prawa własności nieruchomości w/w nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., odwołanie od ww. decyzji wniosła I. L.. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. L. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] o z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Gminę P., prawa własności nieruchomości, położonej w P., obręb nr [...], zajętej pod ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu wskazano, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (....). Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki wskazane w art. 73 ust.1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niewystąpienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Podkreślono również, że w postępowaniu opartym na dyspozycji art. 73 ust. 1 ww. ustawy za stronę należy uznać osobę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Podkreślono ponadto, że dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a z akt sprawy wynika, że właścicielem działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) w dniu [...] grudnia 1998 r., była I. L.. I. L. zmarła w dniu [...] września 1999 r., a spadek po niej, postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...], nabyli S. L., E. L. oraz A. L.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej w dniu [...] czerwca 2014 r. E. L. nabyła gmina P., a spadek po zmarłym w dniu [...] marca 2015 r. S. L. nabyli I. L. oraz M. L.. Zdaniem Ministra bezspornym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto Minister stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się uchwała [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1987 r. w sprawie opinii dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich wraz z załącznikiem nr 1 obejmującym ul. [..., jako drogę lokalną miejską. W aktach sprawy znajduje się również uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1989 r., w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w województwie [...]. Wyżej wymieniona uchwała nie obejmuje dróg lokalnych miejskich, w tym ul. [...]. Również Burmistrz Miasta P. w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. wskazał, że brak jest uchwały obejmującej drogi lokalne miejskie w dawnym województwie ciechanowskim.  Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Tym samym ww. uchwała z dnia [...] października 1987 r. nie stanowi aktu, na mocy którego ul. [...] w P. została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Wskazano, że drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Zatem nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna) i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. złożyła Gmina P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzone w sprawie dowody stanowiły wystarczający materiał pozwalający na uznanie, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną – ul.[...], podobnie jak pozostała część tej drogi. Zdaniem strony skarżącej gdyby nawet przyjąć, że organ mógł powziąć pewne wątpliwości co do tego czy ww. przesłanka została spełniona, to mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie lub też uchylić decyzję Wojewody [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Nie dokonując takich czynności należy uznać, że organ w sposób arbitralny dokonał oceny materiału dowodowego i nie odnosząc się w sposób szczegółowy do istniejących w sprawie dowodów przemawiających za możliwością oceny, że również przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną została spełniona, wydał decyzję niekorzystną dla wnioskodawcy oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r.,poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania wskazanych w skardze w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesny zdaniem Sądu byłby wniosek, że doszło również do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bowiem dopiero konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy i jego prawidłowa ocena będą miały zasadniczy wpływ na zgodne z prawem rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Na wstępie Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako ustawa), który znalazł zastosowanie w sprawie, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Omawiany przepis nie zawiera definicji drogi publicznej, zatem posiłkować się należy ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych w województwie [...] ustalony został wykaz dróg gminnych na terenie Miasta i Gminy P.. W ww. uchwale, w jej § 2 wskazano, że wykaz tych dróg znajduje się w załączniku, który tym samym stanowił integralną część uchwały. W aktach sprawy administracyjnej brak jednak ww. załącznika, natomiast Dziennik Urzędowy, w którym uchwała została opublikowana nie zawiera tego załącznika. Stąd przedwczesne jest zdaniem Sądu zdecydowane stwierdzenie organu II instancji dotyczące nieobjęcia ww. uchwałą drogi lokalnej miejskiej – ulicy [...]. Natomiast rację ma Minister przywołując art.7ust.2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Skoro tak, to uchwała z dnia [...] października 1987 r. takiego aktu nie stanowiła, bowiem została ona podjęta jedynie w sprawie opinii dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Faktu tego nie zmienia, że w załączniku nr 1 do tejże uchwały ulica [...] wskazana była jako droga lokalna miejska. Brak zatem spełnienia koniecznej przesłanki ustawowej powoduje, że dalsze rozważania dotyczące treści art. 103 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., który stanowi, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Dalsze okoliczności faktyczne dotyczące przedmiotu niniejszej sprawy, takie jak choćby związane z wypełnieniem przesłanki władania publicznoprawnego wobec powyższych stwierdzeń cechuje również atrybut przedwczesności. Reasumując Sąd zwraca uwagę, że Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną decyzją uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia jej złożoności. Innymi słowy wobec braków w materiale dowodowym o zasadniczym znaczeniu organ ten nie mógł dokonać jego pełnej i prawidłowej oceny, tym samym nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ jest zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o załącznik będący integralną częścią uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1989 r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych w województwie [...], o którym w niej mowa. Stosownie do wyników postępowania prowadzonego w ww. zakresie organ podejmie zgodną z przepisami obowiązującego prawa decyzję, którą w taki też sposób uzasadni. Wobec faktu naruszenia przepisów postępowania – art.7, 77 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art.145§1 ust.1 lit.c p.p.s.a.