II SA/Bd 1099/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi (...) na decyzję SKO z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z [...].07.2019 r. nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta, na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 w związku z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 3, 6, 10, 11 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1.06.2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta z [...]11.2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zezwolił P. F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą C. z siedzibą D. [...], [...]-[...] B. na umieszczenie w pasie drogowym ulicy: J./P. [...], C./S. [...], S./B. [...], B./U. [...], W./M. [...], O. [...], S./O. [...], B./P. [...], P. [...] słupów reklamowych o powierzchni 78,56 m² na okres od [...].07.2019 r. do [...].07.2019 r. zgodnie z zatwierdzonym projektem lokalizacji, ustalając jednocześnie opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w wysokości: 3.232,81 zł. Postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasów drogowych toczyło się z wniosku P. F. złożonego [...].06.2019 r. Jako dowód w sprawie organ pierwszej instancji dopuścił zebrany materiał zgromadzony podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego tj. pisma z [...].05.2018 r. znak [...], z [...].04.2019 r. znak [...], pismo z [...].04.2019 r. znak [...], pismo z [...].04.2019 r. znak [...], pisma z W. z [...].09.2018 znak [...], z [...].10.2018r. znak [...], pismo z [...].08.2018 znak [...], wraz z protokołem z przeprowadzenia wizji w terenie w sprawie obmiaru powierzchni reklamowej na słupach reklamowych z [...].09.2018 r., oświadczenie z [...].03.2019 r. znak [...], notatkę służbową wraz z materiałem fotograficznym z [...].02.2019 r. znak [...], notatkę służbową z [...].04.2019 r. znak [...] wraz z materiałem fotograficznym oraz notatkę służbową z [...].04.2019 r. znak [...]. Organ podkreślił, że pomiar miejsc na słupach reklamowych służących do umieszczania na nich reklam utrwalony w protokole z [...].09.2018 r. wykazał istotne różnice pomiędzy wnioskowaną przez stronę powierzchnię miejsc reklamowych na słupach, a faktyczną powierzchnią, wynikającą z w/w pomiaru. Organ wskazał, że jak wynika z notatki służbowej z [...].02.2019 r. pomiaru powierzchni reklamowej słupa dokonano ręcznie za pomocą miary taśmowej zwijanej firmy Stanley, posiadającej Świadectwo Wzorowania nr OUM81/5131.1./2014. Miejsce wykonania pomiaru słupów obejmowało pas drogowy ul. K. i J./R. W celu obliczenia powierzchni reklamowej wykorzystano m.in. wzór na powierzchnię boczną walca (Pb) tj. Pb = H x Obw, gdzie H to jego wysokość, a Obw to obwód walca. Powierzchnia reklamowa pierwszego z dwóch rodzajów słupa (typ 1) wyniosła 9,50 m². Powierzchnia reklamowa drugiego słupa (typ 2) obliczona wg wzoru (Pb) = H x Sze x L, gdzie H to wysokość panelu, Sze to jego szerokość a L to ilość paneli, wyniosła 6,03 m². Zgodnie z definicją opłata z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym ustalona została na podstawie art. 40 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 6 cyt. ustawy o drogach publicznych, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego ustalonej na podstawie § 1 ust. 1 pkt.3 i ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta z [...].11.2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zarządca drogi, zgodnie z dokonanym pomiarem reklam, przyjął zwiększoną zgodną z pomiarem w obecności strony powierzchnię w niniejszej decyzji. Równocześnie przy ustalaniu wysokości stawek przez Radę Miasta zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych uwzględniono: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaj zajęcia pasa drogowego oraz rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. W związku z powyższym, opłatę za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, stanowiącym drogę powiatową i gminną ustalono następująco: 1. ul. B./Pl. K. st. Paliw [...] ("słup z szybą"), będąca drogą powiatową wynosi: 6,03 m² (powierzchnia) x 1,60zł (stawka opłat) x 31 dni (dni zajęcia) = 299,09 zł 2. ul. C./S. [...], S./B. [...], ("słup") będąca drogą powiatową wynosi: 19 m² (powierzchnia) x 1,60zł (stawka opłat) x 31 dni (dni zajęcia) = 942,40 zł 3. ul. J./P. [...], B./U. [...], W./M. [...], O./M. [...], K./O. B [...], (" słup") będąca drogą gminną wynosi: 47,50 m² (powierzchnia) x 1,20zł (stawka opłat) x 31 dni (dni zajęcia) = 1.767,00 zł 4. ul. P. [...] ("słup z szybą"), będąca drogą gminną wynosi: 6,03 (powierzchnia) x 1,20zł (stawka opłat) x 31 dni (dni zajęcia) = 224,32 zł - łącznie do zapłaty 3.232,81 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania wniesionego przez P. F. od powyższej decyzji w części, tj. w punkcie 1, w części dotyczącej ustalenia powierzchni słupów reklamowych w wysokości 78,56 m² i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym w wysokości 3 232,81 zł., i decyzją z [...].10.2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z punktem 3 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta z [...]11.2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz.Urz.Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że [...].06.2019 r. P. F. złożył do organu pierwszej instancji wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez "stałe elementy małej architektury", tj. słupy informacyjno-reklamowe ze zmiennymi formami reklamowymi oraz stosownej opłaty na okres od [...].07.2019 r. do [...].07.2019 r. Wniosek obejmował 9 słupów reklamowych w lokalizacjach: ul. J./Pi. [...], C./S. [...], S./B. [...], B./U. [...], W./M. [...], O./M. [...], K./O. [...], B./P. st. Paliw [...] oraz P. [...]. Skarżona decyzja została poprzedzona wydaniem decyzji nr [...] z [...].07.2019 r., znak: [...], którą organ pierwszej instancji zezwolił stronie na zlokalizowanie w w/w pasach drogowych słupów reklamowych o powierzchni 78,56 m² w okresie od [...].07.2019 r. do [...].07.2019 r., zobowiązał stronę do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy oraz ustalił warunki lokalizacji słupów reklamowych w pasie drogowym. SKO uznało, że na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną pomiędzy organem pierwszej instancji a stroną jest wielkość powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od kilkunastu lat strona na terenie miasta B. miała zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie występowała do Prezydenta Miasta o wydanie zezwoleń za ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Organ pierwszej instancji wydając stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2m². Organ odwoławczy podkreślił, że każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych wszczyna nowe postępowanie administracyjne, a organ, do którego taki wniosek jest kierowany, zobowiązany jest rozpoznać go i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w kpa. W konsekwencji okoliczność, że przez kilkanaście lat organ wydając przedmiotowe zezwolenia, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2m² nie może zasługiwać na uwzględnienie. Również zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 Kpa nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika bowiem jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Wielkość powierzchni reklamy jest bowiem kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła ona podlegać negocjacjom, ani ustaleniom umownym. Oceniając prawidłowość wykonanych przez organ pomiarów słupów reklamowych, SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych w [...].09.2018 r. dwóch typów słupów reklamowych zlokalizowanych w pasie drogowym ul. K., J.. Dodatkowo, organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy w notatce służbowej z [...].02.2019 r. przedstawił sposób dokonania obmiaru powierzchni reklamowych przy ul. K. i J./R., nawiązując do oględzin z [...].09. 2018 r. Kolegium wskazało, że na gruncie sprawy [...] wezwało organ pierwszej instancji [...].03.2019 r. do ponownego przeprowadzenia oględzin słupów reklamowych objętych wnioskiem strony, gdyż sporządzony protokół nie odpowiada wymogom, o których mowa w art. 68 Kpa. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie było to możliwe, bowiem w wyznaczonym terminie oględzin ([...].04.2019 r.) słupów reklamowych w pasie drogowym K./J. już nie było. Organ wskazał, że P. F. na żadnym etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak również na etapie postępowania odwoławczego zasadniczo nie zakwestionował sposobu dokonywania pomiaru, odwołując się jedynie do ustalonej praktyki uwzględniania 2 m² powierzchni reklamowej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, tzw. "słupem z szybą" oraz "słupem". Słupy te różnią się między sobą wielkością zajmowanej powierzchni reklamowej. "Słupy z szybą" to słupy zlokalizowane w następujących pasach drogowych: B./P. st. Paliw [...] oraz P. [...]. Słupy te są identyczne jak słup, który był zlokalizowany w pasie drogowym R./J., którego dokonano pomiaru [...].09.2018 r. Pozostałe słupy reklamowe objęte skarżoną decyzją określane jako "słupy" są również identyczne jak drugi ze słupów zlokalizowanych w pasie drogowym J./K., który również mierzono [...].09.2018 r. W związku z tym organ odwoławczy uznał za zbędne dokonywanie pomiarów każdego słupa reklamowego osobno i za wystarczające dla możliwości wydania decyzji i ustalenia powierzchni reklamy, a w konsekwencji należnej opłaty przyjął pomiary wykonane [...].09.2018 r. dwóch typów słupów reklamowych, zlokalizowanych w pasie drogowym R./K. Powierzchnia reklamy na słupie reklamowym tzw. "z szybą", zgodnie z dokonanymi pomiarami wynosi 6,03 m². Wysokość przedmiotowych paneli wynosi 1,75 cm, natomiast szerokość 1,15 cm. Powierzchnia paneli, a w konsekwencji powierzchnia reklamy wynosi 1,75 cm x 1,15 cm x 3 sztuki = 6,03 m². Powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m². Słup ten ma kształt walca, a reklamy mogą być umieszczane na jego powierzchni bocznej. Wysokość powierzchni bocznej, stanowiącej powierzchnię reklamową wynosi 2,5 m, natomiast obwód walca wynosi 3,8 m, czyli pole powierzchni bocznej walca wynosi 2,5 m x 3,8 m = 9,5 m² Zaskarżone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy dotyczy 9 słupów reklamowych, które w lipcu 2019 r., podobnie jak w poprzednich miesiącach, były zlokalizowane w pasach drogowych, z czego 2 słupy reklamowe to słupy "z szybą", a pozostałe 7 słupów to słupy typowe. Lipiec ma 31 dni, zatem w celu ustalenia należnej opłaty, należało powierzchnię reklamową pomnożyć przez 31. Jednocześnie, stawki za zajęcie 1 m² powierzchni reklamowej zostały określone w uchwale nr [...] Rady Miasta z [...].11.2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i są one uzależnione do kategorii drogi, której pas drogowym zostaje zajęty. W pasie drogowym drogi powiatowej znajdują się następujące słupy reklamowe: C./S. [...], S./B. [...] oraz B./P. st. Paliw [...]2 (słup "z szybą). Należna opłata wynosi więc: 2 x 9,5 m² x 31 dni x 1,60 zł + 1 x 6,03 m² x 31 dni x 1,60 zł = 942,40 zł + 299,09 zł = 1 241,49 zł. W pasie drogowym drogi gminnej znajdują się następujące słupy reklamowe: ul. J./P. [...], B./U. [...], W./M. [...], O./M [...], K./O. [...], P. B [...] (słup "z szybą"). Należna opłata wynosi więc: 5 x 9,5 m x 31 dni x 1,20 zł + 1 x 6.03 m x 31 dni x 1,20 zł = 1 767,00 zł + 224,32 zł = 1 991,32 zł. Łącznie: 3 232,81 zł. W skardze wniesionej na powyższą decyzję P. F. zarzucił jej naruszenie art. 8 § 1 i 2 kpa, polegające na wadliwym przyjęciu przez organ odwoławczy podstaw do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego tj. zaaprobowania przez organ odwoławczy odstąpienia przez organ pierwszej instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz na uznaniu przez organ odwoławczy za prawidłową zmianę przez organ pierwszej instancji sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. aprobatę przez organ odwoławczy odstąpienia przez organ pierwszej instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z [...].06.2013 r., stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z [...].12.2013 r. nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta z [...].11.2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ odwoławczy pod uwagę, iż zgodnie z ofertą z [...].06.2013 r. będącą integralną częścią umowy z [...].12.2013 r. zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy, nieuwzględnienie przez SKO, że organ pierwszej instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w/w umowie i przyjmował 2m² jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek skarżącego, niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, za organem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach, nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem a stroną. Skarżący wskazał, że od kilkunastu lat co miesiąc występował ze stosownym wnioskiem do organu o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym kilkudziesięciu słupów reklamowych w w/w lokalizacjach. Każdorazowo, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ wydawał decyzję, na mocy której takiego zezwolenia udzielał ustalając wysokość opłaty w oparciu o z góry przyjętą powierzchnię 2m². Kluczowym przy tym jest, iż od przeszło 7 lat takie decyzje były podejmowane w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem skarżącego, w kontekście wadliwego ustalenia powierzchni słupów, a w konsekwencji opłaty za zajęcie pasa, kluczowe są zapisy zawartej przez skarżącego umowy nr [...] z [...].12.2013r., której załącznik nr 2 stanowi oferta dzierżawcy z [...].06.2013 r. Umowa dzierżawy zawarta została na czas określony do [...].12.2016 r., zaś zgodnie z ofertą będącą integralną częścią umowy, po zakończeniu czasu związania umową, słupy będą stanowić własność firmy R. i obowiązywać je będą takie same zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego jak dla pozostałych słupów R. tj. przypadających na słup 2 m podstawy x stawkę w zł dla danej lokalizacji. Skarżący nie zgodził się z zakwestionowaniem przez SKO możliwości zastosowania w niniejszej sprawie zasady wynikającej z art.8 § 2 kpa. Jak wynika tylko z kilkunastu przykładowych decyzji znajdujących się w aktach sprawy, w tym tych dotyczących zajęcia pasa drogowego we wrześniu i sierpniu 2018 roku, dotychczasowa, utrwalona praktyka organu pierwszej instancji sprowadzała się do wydawania decyzji uwzględniających wniosek strony i zezwalających na zajęcie pasa drogowego, w tym również z ustaleniem opłaty w oparciu o powierzchnię 2m². Uzyskiwanie takich decyzji zgodnych z wnioskiem, treść umowy z [...].12.2013 r., jak również działanie w zaufaniu do władzy publicznej oraz niezmienny stan faktyczny w sprawie, dawały uzasadnioną podstawę do oczekiwania przez stronę wydania analogicznej do poprzednich decyzji zezwalających, w tym również w zakresie wymiaru opłaty za zajęcie pasa drogowego. W ocenie skarżącego, w kontekście zasady wynikającej z art.8 § 2 kpa, ma on prawo oczekiwać, skoro nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności, a ponadto brak jest przyczyny uzasadniającej modyfikację dotychczasowego stanowiska organu, analogicznego rozstrzygnięcia jak dotąd. Zdaniem skarżącego, wydając zaskarżoną decyzję SKO naruszyło również zasady postępowania w zakresie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, co stanowiło naruszenie przepisów art.7 oraz art.77 § 1 kpa. SKO nie uwzględniło istotnej okoliczności, że ZDMiKP przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy, stosował się do zapisów umowy dzierżawy i stanowiącej jej integralną część oferty oraz w pełni je respektował. Ponadto nigdy, w żadnej decyzji ustalającej już zawyżoną opłatę, nie powołał się na okoliczność sprzeczności uzgodnień umowy z przepisami prawa, a wprost przeciwnie nigdy nie był w stanie w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnić swojego odmiennego działania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej "u.d.p."). Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego. Definicji pojęcia "obiekt budowlany", z racji na jej brak w u.d.p., poszukiwać należy w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. dalej "p.b."), która przez obiekt budowlany nakazuje rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 p.b.), przy czym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 p.b., przez pojęcie "budowli" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Zgodnie z art. 3 pkt 4 p.b. "obiekt małej architektury", to niewielki obiekt, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Definicję pojęcia "urządzenia reklamowego" zawiera z kolei art. 2 pkt 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – daje "u.p.z.p."), zgodnie z którym urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W obliczu art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. prawidłowa kwalifikacja danego urządzenia reklamowego jako urządzenia, o którym mowa w tym przepisie, zasadniczo zależy od ustalenia, czy jest ono urządzeniem reklamowym wolnostojącym trwale związanym z gruntem. Wykładnia art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. prowadzi zatem do wniosku, że zakaz, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy konkretnej kategorii urządzeń reklamowych, o cechach konstrukcyjnych opisanych w art. 3 pkt 3 p.b. Komentowany przepis należy jednak odczytywać w powiązaniu z jego ustępem 3, precyzującym, na zasadzie wyjątku od generalnej zasady opisanej w art. 39 ust. 1 u.d.p., warunki legalnego zlokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz – co ważne - reklam. W powołanym art. 39 ust. 3 u.d.p. ustalono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wymienionych tam obiektów oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 (dotyczy kanału technologicznego), art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia gruntów w pasie drogowym, umowa partnerstwa publiczno-prawnego w celu wykonywania działalności gospodarczej w nieruchomościach leżących w pasie drogowym oraz odpłatna umowa cywilnoprawna na umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych na gruntach w pasie drogowym). W myśl z kolei art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p. zarządca drogi odmawia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (dotyczącym reklam emitujących światło – nieistotnym w sprawie). Definicję pojęcia "reklamy" zawiera już sama u.d.p., gdzie w art. 4 pkt 23 przez reklamę nakazuje się rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, z wyłączeniem tych opisanych w cytowanym przepisie. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz zasady ustalania należnych opłat z tego tytułu uregulowane zostały w art. 40 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym – podobnie jak w przypadku zezwolenia na umieszczenie (lokalizowanie) danego obiektu w pasie drogowym – wymóg ten nie dotyczy podmiotu będącego stroną którejś z umów, o których mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. przedmiotowe zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Dokonując reasumpcji powołanych regulacji w kontekście rozpatrywanej sprawy wskazać zatem należy, że po pierwsze słup reklamowy (ogłoszeniowy) jest bez wątpienia urządzeniem reklamowym w rozumieniu art. 2 pkt 16c u.p.z.p. i umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi mieści się w kategorii reklam, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Po drugie, podmiot, ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia, pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta zezwolił skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych o powierzchni 78,56 m² , w okresie od [...] do [...] lipca 2019 r. we wskazanej powyżej lokalizacji i jednocześnie zobowiązał wnioskodawcę do uzyskania od zarządcy drogi zezwolenia na zajecie pasa drogowego w celu prowadzenia robót na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja, zezwalająca na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych (nr RI 226/2019 - podstawa prawna art. 39 ust.3 i 3a u.d.p.), została wydana w tym samym dniu, tj. [...] lipca 2019 r., co decyzja Prezydenta Miasta nr [...] o zezwoleniu na umieszczeniu w pasie drogowym słupów reklamowych i ustaleniu opłaty z tego tytułu . W ocenie Sądu jest to uchybienie procesowe, które nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby decyzja lokalizacyjna została zaskarżona w drodze odwołania, a to z kolei oznacza, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019 r. decyzja lokalizacyjna była ostateczna. Skarżący skierował do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej wniosek [...] czerwca 2019 r. o zezwolenie na zajecie pasa drogowego w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] lipca 2019 r., przez stałe elementy małej architektury, tj. słupy informacyjnoreklamowe. W ocenie skarżącego opłata za zajęcie pasa drogowego, przez ww. obiekty powinna zostać naliczona od zajmowanej przez słupy powierzchni 2 m2 w rzucie pionowym. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyłącznie ustalonej przez organy opłaty w wysokości 3 232,81 zł tytułu zajęcia pasa drogowego, liczonej nie od powierzchni słupa 2 m2 w rzucie pionowym, lecz od całej powierzchni słupa reklamowego, liczonej jako powierzchnia umieszczonych na słupie paneli na powierzchni bocznej walca (w przypadku słupa ogłoszeniowego, typ 2) lub powierzchni bocznej walca (w przypadku słupa ogłoszeniowego, typ 1). Sposób obliczenia powierzchni reklamowej organ opisał i zamieścił w zaskarżonej decyzji. Powierzchnia słupa reklamowego typu 2 obliczona została według sposobu: (Pb)= Hx Sze x L. Przy czym H- oznacza wysokość panelu, Sze- jego szerokość, natomiast L- ilość paneli. Z kolei Powierzchnia słupa reklamowego typu 1, obliczona została według sposobu (Pb)= Hx Obw. Przy czym Pb stanowi powierzchnię boczną walca, H- wysokość panelu, natomiast Obw- obwód panelu. W oparciu o powyższy sposób obliczania powierzchni słupów reklamowych organ ustalił, że powierzchnia słupa reklamowego typu 1 wynosi 9,5m², a powierzchnia słupa reklamowego typu 2 wynosi 6,03m². Opłatę w zaskarżonej decyzji obliczono w oparciu o 78, 56 m2 powierzchni słupów reklamowych.. W ocenie Sądu sposób wykonanych obliczeń powierzchni reklamowej odpowiada przepisom prawa. Zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Odnosząc się do zarzutu odstąpienia od dotychczasowej praktyki należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa ma odmienny stan faktyczny i prawy, niż sprawy, na które powołuje się skarżący. Nawet, jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił szczegółowo stanowiska w zakresie odstąpienia od dotychczasowego obliczania opłat za zajecie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy, to uczynił to organ odwoławczy. Zauważyć należy, że spór w sposobie obliczenia opłaty został dopiero podniesiony w odwołaniu, w zarzucie dotyczącym naruszenia art. 8 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W § 2 zaś wskazano, że bez uzasadnionej przyczyny organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art.15 k.p.a.) zatem organ odwoławczy może w postępowaniu odwoławczy, kiedy to bada sprawę od początku, wyjaśnić zastosowanie przepisów prawa oraz ocenić stan faktyczny sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz powiązanego z nim zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w rozumieniu zaprezentowanym w skardze Sąd wyjaśnia, że organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Niedopuszczalne byłoby zaniżenie opłat przy ich ustalaniu. Skarżący korzysta w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy skarżącym i zarządem drogi, na które powołuje się skarżący (takie jak przywoływany w skardze załącznik do oferty z 2013 r., mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Dalej idących roszczeń winien skarżący dochodzić na drodze cywilnej. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, iż konsekwentnie przywoływana przez skarżącego, umowa nr [...] z [...] grudnia 2013 r., która obowiązywała do [...] grudnia 2016 r., co jest okolicznością niesporną i wynika z akt sprawy, nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy. Podkreślić należy, że umowa ta była zawierana w innym stanie faktycznym i prawnym. Ponownie zatem należy wskazać na istotną i zasadniczą dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie zmianę stanu prawnego dokonaną z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która wprowadziła zmiany między innymi w przepisach ustawy o drogach publicznych i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzając definicje pojęć "reklama", "tablica reklamowa", "urządzenie reklamowe" i dalsze powiązane z tym cytowane wcześniej regulacje. Dodatkowo w tym miejscu należy przywołać treść wprowadzonych ww. ustawą art. 22 ust. 2c i 2d u.d.p. I tak w granicach miast na prawach powiatu (a takim jest Miasto B.) tablice reklamowe i urządzenia reklamowe mogą być umieszczane na gruntach w pasie drogowym na podstawie odpłatnej umowy cywilnoprawnej w wypadkach uzasadnionych względami funkcjonalnymi, w szczególności wówczas gdy takie tablice lub urządzenia są umieszczone na wiatach przystankowych lub obiektach małej architektury (ust. 2c). Przy czym ustawodawca w ust. 2d jednoznacznie określił, że wartość świadczeń pieniężnych lub niepieniężnych przysługujących zarządowi dróg w sytuacji, o której mowa w ust. 2c, nie może być niższa niż wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, która miałaby zastosowanie w przypadku danej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego umieszczanych na podstawie decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1. Z kolei zgodnie ze znowelizowanym art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Powyższe przepisy nie wykluczają się wzajemnie. Dają one natomiast zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2, 2a, 2c) lub tryb administracyjny (art. 40). Zastosowanie jednej z tych metod wyklucza drugą. Natomiast wybór drogi administracyjnej, tzn. zgoda (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi łączy się z pobieraniem opłat przewidzianych w rozporządzeniu, jak również z możliwością pobierania kar pieniężnych za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r.). Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazał oraz nie twierdzi, że łączy go lub łączyła na dzień wydawania decyzji z zarządem dróg umowa, w rozumieniu w/w przepisów, która eliminowałaby obowiązek uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego (tu pasów drogowych) dla celów związanych z umieszczeniem w nim reklam. Nadto nie może budzić wątpliwości, że gdyby taka umowa regulowała stosunki prawne między stronami, nie mogłaby przewidywać odpłatności w niższej wysokości, niż ta która miałaby zastosowanie w przypadku danej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego umieszczanych w pasie drogowym. Dla rozstrzygnięcia zatem sporu sądowego w tej sprawie należy wskazać na wynikającą z wykładni przepisów art. 40 u.d.p. różnicę w sposobie ustalenia odpłatności za zajęcie pasa drogowego dla celów związanych z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowalnych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz reklam. Chodzi zwłaszcza o zwrot normatywny "powierzchnia reklamy" użyty w art. 40 ust. 6 ustawy, jako jeden z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajecie pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3, przepisu do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykuły wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajecie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy (a nie jak w przypadku obiektu budowalnego powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie. Tylko w takim przypadku zasadne byłoby twierdzenie skarżącego, odnoszone do reklamy, że o wysokości należnej opłaty decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy (słupa reklamowego). Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego, przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Z zaskarżonej decyzji wynika, że wykładnia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych dokonana przez SKO odpowiada powyższemu stanowisku Sądu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak w tej sprawie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. We wniosku o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego skarżący w tabeli podał lokalizacje poszczególnych słupów wraz z numerem nośnika. Dla wszystkich reklam skarżący określił geolokalizację, zamieszczając fotografię obiektów oraz mapki. W dniu 18 września 2019 r. organ zweryfikował dane zwarte we wniosku. Z czynności pracownicy Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej sporządzili protokół. Tylko jeden z pracowników podpisał dokument. Skarżący odmówił podpisania protokołu. W dniu [...] marca 2019 r. drugi z obecnych pracowników złożył oświadczenie o swojej obecności w trakcie oględzin oraz podał powody niepodpisania protokołu. Oświadczenie pracownik złożył pod odpowiedzialnością karną. W ocenie Sądu brak podpisu jednego z pracowników pod protokołem jest uchybieniem, które nie ma wpływu na wynik sprawy. Pracownicy dalsze czynności kontrolne w terenie przeprowadzali w dniach [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] kwietnia 2019 r. Z przebiegu kontroli (notatki służbowe z objazdów w aktach sprawy) została sporządzona dokumentacja fotograficzna (zdjęcia opatrzone datą). Organ dodatkowo załączył do akt sprawy mapy z naniesioną lokalizacja słupów. Z dokumentów tych można odczytać lokalizację obiektów w pasie drogowym i miejsce ich usytuowania. Dodać również należy, że miejsce lokalizacji supłów nie jest sporne. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie dokumentów sprawy, mógł zweryfikować wysokość ustalonej opłaty za zajecie pasa drogowego przez reklamy, zawartą w rozstrzygnięciu decyzji oraz przeprowadzić kontrolę wyliczenia tej opłaty w oparciu o rachunek zawarty w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.