II SA/Bd 43/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 30 grudnia 2010 r. nr IV/22/2010 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 2-3, § 3 pkt 4, § 4 ust. 10 i § 4 ust. 14; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 17 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Mogilnie wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelnie nr IV/22/2010 z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w Strzelnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (publ. Dz. Urz. Woj. Kujawsko – Pomorskiego z 2011 r. poz. 197). Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.p.r.") w zw. z § 115, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016, poz. 283 j.t., zwanego dalej w skrócie "z.t.p.") poprzez wskazanie i to z modyfikacjami w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez Burmistrza Strzelna w skład Zespołu prokuratorów i innych podmiotów, wynikającą z art. 9a ust. 5 u.p.p.r., 2) art. 9a ust. 8 i 15 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Strzelna a podmiotami, których przedstawiciele powołani są do Zespołu, co stanowi powtórzenie i to z modyfikacją zapisu zawartego w art. 9a ust. 8 u.p.p.r., 3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu przez Burmistrza Strzelna w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, 4) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały terminu pierwszego posiedzenia Zespołu jako okres 30 dni od daty zawarcia porozumienia z podmiotami wchodzącymi w skład Zespołu, kiedy to z kuratorami sądowymi porozumienia nie zawiera się, 5) art. 9a ust. 7 i 15 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez powtórzenie w § 4 ust. 7 zaskarżonej uchwały, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie art. 9 ust. 7 u.p.p.r. 6) art. 9 ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 6 zaskarżonej uchwały, że posiedzenie Zespołu może być zwołane także na wniosek co najmniej 3 członków Zespołu, podczas gdy ustawodawca w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. określił wprost, że posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, 7) art. 9a ust. 10 i 15 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez powtórzenie w § 4 ust. 10 zaskarżonej uchwały, że w ramach Zespołu mogą być tworzone grupy robocze, co stanowi powtórzenie uregulowane w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. 8) art. 9a ust. 9 i 15 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez powtórzenie w § 4 ust. 14 zaskarżonej uchwały. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ uznal skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w przeważającej części zasadna. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania Podejmowane na podstawie ww. przepisu uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania są aktami prawa miejscowego. Uchwalając przepisy prawa miejscowego rada gminy winna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w skrócie "z.t.p."), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia (Skarżący ewidentnie omyłkowo wskazuje na paragrafy rozporządzenia zamiast na paragrafy załącznika do rozporządzenia), z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Winna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika z.t.p. stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się trafnie, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu, a tym bardziej dokonywać modyfikacji wypowiedzi ustawodawcy. Uchwała zawierająca takie przepisy, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, jednakże tylko o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Nie można uznać natomiast, że dopuszczalne jest zawarcie w tekście uchwały zmodyfikowanego tekstu ustawy. Ze względu na powyższe Sąd uznał za zasadną skargę Prokuratora odnośnie przepisów § 2 ust. 2 i ust. 3 oraz § 4 ust. 10 i ust. 14 zaskarżonej uchwały. Odnośnie § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że ustawodawca w art. 9a ust. 3 – 5 u.p.p.r. ściśle określił i wyliczył podmioty, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego (zwanego dalej "Zespołem"). Decydowanie o tym, kto ma lub może wchodzić w skład Zespołu nie mieści się w zakresie upoważnienia określonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Tymczasem Rada Miejska w § 2 ust. 2 wskazała, że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele podmiotów, które następnie zostały konkretnie wymienione (wskazano nazwy własne tych podmiotów) – dopuszczając się tym samym istotnego naruszenia ww. przepisu. Słusznie podnosi Prokurator, że § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały o treści "Zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Strzelna, a podmiotami, których przedstawiciele są powoływani do Zespołu." jest modyfikacją art. 9a ust. 8 u.p.p.r. stanowiącego, że "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5". Z kolei, tak jak wskazuje Prokurator, § 4 ust. 10 zaskarżonej uchwały (w brzmieniu: "Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie") jest modyfikacją art. 9a ust. 10 u.p.p.r. ("Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach."). Prawodawca lokalny zmodyfikował tekst ustawy, zastępując określony w ustawie cel powstania grupy roboczej nawiązujący do występowania "indywidualnych przypadków" celem, w którym akcentuje się występowanie "indywidualnych problemów". Modyfikacja ta może zatem prowadzić do uznania, że celem działania grupy roboczej nie jest działanie nakierowane na rozwiązywanie indywidualnego przypadku wystąpienia przemocy w rodzinie (co może oznaczać działanie nakierowanie zarówno na całą rodzinę jak też poszczególnych jej członków), lecz działanie nakierowanie wyłącznie na "indywidualne problemy" tj. wyłącznie na problemy jednego z członków rodziny. Słusznie jest wskazanie przez Prokuratora, że § 4 ust. 10 zaskarżonej uchwały jest modyfikacją art. 9a ust. 9 u.p.p.r. polegającą na wskazaniu konkretnego, wymienionego z nazwy podmiotu zapewniającego obsługę organizacyjno – techniczną Zespołu. Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa odnośnie § 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Ten przepis uchwały określa przesłankę odwołania członka Zespołu - w przypadku skazania wyrokiem za przestępstwo umyślne. Z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wynika jedynie upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członka Zespołu. Zakresem upoważnienia nie jest zatem objętej określanie przesłanek odwołania członka Zespołu. Za niezasadny natomiast Sąd uznał zarzuty dotyczące § 4 ust. 2, ust. 6 i ust. 7 zaskarżonej uchwały. Przepisy te znajdują się w części uchwały określającej sposób i częstotliwość zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego. Należy zauważć, że w tej materii ustawodawca wypowiedział się jedynie w art. 9a ust. 7 u.p.p.r., w którym określił częstotliwość posiedzeń Zespołu – mają się one odbywać w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Ustawodawca nie określił kto i w jakim terminie ma zwołać pierwsze posiedzenie zespołu. Tą kwestę prawodawca lokalny uregulował w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że "Pierwsze posiedzenie Zespołu zwołuje Burmistrz Strzelna w terminie 30 dni od daty zawarcia Porozumień z podmiotami, o których mowa w § 2 ust. 2". Ustawodawca nie określił także, z czyjej inicjatywy mogą być zwoływane posiedzenie – uczynił to prawodawca lokalny w zaskarżonej uchwale wskazując, że posiedzenie Zespołu może być zwołane także na wniosek co najmniej 3 członków Zespołu. Należy zauważyć, że regulacja ta jest rozwinięciem regulacji zawartej w § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały, w którym inicjatywę zwoływania posiedzeń przypisano co do zasady przewodniczącemu Zespołu, a w pewnych przypadkach jego zastępcy lub sekretarzowi Zespołu. Zdaniem Sądu opisane wyżej określanie sposobu zwoływania i częstotliwości posiedzeń Zespołu mieści się w zakresie określania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu – a więc mieści się w zakresie delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Należy przy tym stwierdzić, że § 4 ust. 7 zaskarżonej uchwały jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Powtórzenie to – jak wyżej wskazano, zostało umiejscowione wśród przepisów uchwały regulujących tą samą materię, co powtórzony za ustawą przepis. Powtórzenie przepisu zapewnia komunikatywność tej części uchwały, dopełniając regulację dotyczącą określenia sposobu i częstotliwości posiedzeń zespołu. Ze względu na taki kontekst powtórzonego dosłownie przepisu zdaniem Sądu nie ma ryzyka jego odczytania niezgodnie z wolą ustawodawcy. Z tego względu dostrzegając, że odnośnie § 4 ust. 10 zaskarżonej uchwały doszło to uchybienia przepisom z.p.t. - Sąd uznał, że nie ma ono charakteru naruszenia istotnego. Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały – tak jak określono w pkt 1 sentencji wyroku, a stosownie do art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.