I SA/Wa 1853/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz odwołującego się odszkodowania za ograniczenie korzystania z części nieruchomości położonej w [...], obrębie [...], ozn. jako działka nr [...], będące efektem zajęcia powierzchni [...] ha w celu przebudowy linii średniego i wysokiego napięcia w związku z realizacją inwestycji drogowej. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Stanowiąca własność M. K. nieruchomość położona w obrębie [...] miasta [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]), użytkowana rolniczo, objęta została decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 10", którą ograniczono w części o pow. [...] ha sposób korzystania z ww. nieruchomości w celu przebudowy linii średniego i wysokiego napięcia. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności [...] kwietnia 2015 r. W okresie od 11 października 2016 r. do 10 listopada 2016 r. w obszarze, na którym ograniczono korzystanie z nieruchomości przeprowadzono prace przy demontażu istniejącego tam słupa linii wysokiego napięcia 110 KV i posadowieniu nowego. W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości i powstałymi szkodami zaistniała konieczność ustalenia na rzecz jej właściciela odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód oraz i zmniejszenia wartości nieruchomości w efekcie owego ograniczenia. W takich uwarunkowaniach Wojewoda [...], po wszczęciu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania odszkodowawczego, decyzją z [...] października 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r. powołując się na art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 200 3r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "specustawa drogowa", a także art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.); przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", orzekł o ustaleniu na rzecz: M. K. odszkodowania w wysokości [...] zł za ograniczenie korzystania z części przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podstawę ustalenia wymiaru odszkodowania była wycena szkód prawnych oraz fizycznych, wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego – P. A. w operacie szacunkowym z [...] września 2017 r., którego aktualność, w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n., potwierdził on [...] kwietnia 2019 r. Rzeczoznawca ów wyliczył, że szkody prawne wynikające: ze zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z posadowieniem na niej linii elektroenergetycznej wyniosły [...] zł; z obowiązku udostępnienia nieruchomości w pasie technologicznym ww. linii - [...] zł; z lokalizacji zaś na działce słupa kratowego - [...] zł. W odniesieniu do szkód fizycznych, obejmujących koszty rekultywacji ternu i zmniejszenia plonowania w okresie porekultywacyjnym, wyliczył je odpowiednio na poziomie [...] i [...] zł. Wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia rozmiaru spadku jej wartości z tytułu ograniczeniem sposobu z niej korzystania, według stanu z dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej (skutkującej ww. ograniczeniem), rzeczoznawca obliczył w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując jako punkt odniesienia 15 wyselekcjonowanych na rynku lokalnym transakcji podobnymi do wycenianej nieruchomościami gruntowymi rolnymi, zrealizowanymi w latach 2016-2017. Analizując wartość dowodową tego operatu, organy stanęły na stanowisku, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2109 ze zm.) Jest spójny i logiczny, został sporządzony w sposób jasny, czytelny i odpowiada regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości. Przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Odnosząc się natomiast do podniesionego na etapie odwołania zarzutu nieuwzględnienie w procesie szacowania wydania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, Minister zwracał uwagę, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny, wartość nieruchomości ustala się na dzień wydania decyzji w której doszło do: wywłaszczenia, ograniczenia sposobu korzystania bądź zezwolenia na jej czasowe zajęcie. Decyzja Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana została [...] lutego 2015 r. i na tą datę biegły uwzględnił stan nieruchomości. Przywoływana zaś w odwołaniu decyzja o warunkach zabudowy wydana została ponad rok później, tj. [...] maja 2016 r. W konsekwencji czego nie ma ona wpływu na dokonywaną wycenę. Minister nie stwierdził także by przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania, a stronie zapewniono możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], jako wydanych z naruszeniem: 1) art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez wykorzystanie operatu szacunkowego po upływie okresu 12 miesięcy od dnia sporządzenia pierwszego operatu. Ten sporządzony bowiem został [...] września 2017 r. , a potwierdzenie jego aktualności nastąpiło [...] stycznia 2019 r. 2) art. 175 ust. 4 u.g.n. poprzez brak informacji w zaskarżonej decyzji o dołączeniu potwierdzenia zawarcie umowy ubezpieczenie OC; 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a .i w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności braku doręczenia mu decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Jej przedmiotem jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju utrzymująca w mocy decyzję wojewody [...] ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. [...] ha wchodzącej w skład działki nr [...] położonej w [...], a objętej wydaną w trybie specustawy drogowej decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, pn. "Budowa Obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 10". Przewidziane w tej decyzji ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...] związane było z towarzysząca inwestycji drogowej przebudową linii wysokiego i średniego napięcia, w ramach której doszło m.in. w obszarze ww. działki do wymiany zlokalizowanego na niej słupa energetycznego. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n., mający zastosowanie przy ograniczeniu sposobu korzystaniu z nieruchomości ustalonym w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, na mocy art.11f ust. 2 specustawy drogowej, który to przepis odsyła m.in. do odpowiedniego stosowania art. 124 ust. 4 u.g.n., stanowiącego, że na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w ust. 1, zaś jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem, za szkody powstałe na skutek zdarzeń przewidzianych w art. 120, 124-126 u.g.n. przysługuje odszkodowanie które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, zaś w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Ustalenie odszkodowania, w myśl art. 130 ust. 2 u.g.n., następuje po uzyskaniu opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości (w tym przypadku również o zmniejszeniu jej wartości, jak też samym wymiarze szkód fizycznych). Opinia ta przedkładana jest w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.) i stanowi podstawowy dowód w sprawie odszkodowawczej. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, którego § 43 ust. 1 stanowi, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: (1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; (2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei z § 43 ust. 3 rozporządzenia wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: (1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; (2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; (3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; (4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy zaś, choć dokonuje samodzielnie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględniać musi ustanowione w ww. rozporządzeniu oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami prawne uwarunkowania dotyczące szacowania nieruchomości. Ze względu na to, że wspomniana opinia stanowi kluczowy dowód w sprawie o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było zbadania, czy dowód taki został w sprawie przeprowadzony, czy pozostawał on aktualny w dacie ostatecznego jej rozstrzygania, a także czy przy weryfikacji jego przydatności (wiarygodności) przez organ administracji publicznej nie przekroczono granic swobodnej oceny dowodów, mając przy tym na uwadze, że ocena ta ze względu na specyfikę owego dowodu nie mogła dotyczyć kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada biegły, ewentualnie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Niekwestionowaną okolicznością jest, że taki dowód został w niniejszej sprawie na zlecenie organu wykonany, a stanowił go operat szacunkowy z [...] września 2017 r. autorstwa P. A., którego aktualność potwierdził on [...] kwietnia 2019 r. Operat ów został przez organy oceniony jako wiarygodny, a w konsekwencji miarodajny przy ustaleniu odszkodowania. Sąd zaś tę ocenę w pełni podziela. Przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowana metodologia wyceny są bowiem prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego. Sam operat pod względem formalnym spełnia także wymogi opisane w § 56 rozporządzenia z 2004 r. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W dacie wydawania kwestionowanych decyzji był on aktualny i nie zawierał niejasności, istotnych pomyłek czy braków. Zawiera przy tym wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego konkluzji. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił zarówno stan zagospodarowania działki nr [...] na dzień [...] lutego 2015 r. (data ograniczenia prawa własności), jej okres zajęcia na potrzeby prowadzenia praca związanych z przebudową linii elektroenergetycznej (od 11 października 2016 r. do 10 listopada 2016 r.), a także wynikające z nich trwale ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, jak też szkody związane z koniecznością rekultywacji gruntów po wykonaniu tych prac, czy zmniejszonego plonowania w okresie porekultywacyjnym. Ustalając wartość nieruchomości (niezbędną przy określeniu wymiaru jej zmniejszenia na skutek prowadzonych prac) dysponował odpowiednią, z punktu widzenia przyjętej metody szacowania (korygowania ceny średniej) i przewidzianych § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. wymogów, liczbą transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, zrealizowanymi na rynku lokalnym. Wyliczona przez niego łączna wartość szkód prawnych i fizycznych (opiewając na kwotę [...] zł), jak też ich źródło i cząstkowe wyceny, w tym ubytek wartości nieruchomości, nie są przy tym przez skarżącego kwestionowane. Jak zresztą on sam przyznaje w piśmie procesowym z [...] września 2019 r. (k.12 akt sądowych) kwota odszkodowania, będąca pochodną owej wyceny, " jest obecnie trudna do oszacowania bez wnikliwej analizy specjalistycznej". Takiej jednak mogłaby dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych na zasadzie określonej w art. 157 u.g.n., o co skarżący nie występował. Zarzuty skargi zmierzają natomiast do podważenia wartości dowodowej operatu z uwagi na rzekomą utratę jego ważności spowodowaną upływem czasu od jego sporządzenia i nieskutecznym potwierdzeniem jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący bowiem zdaje się uważać, że przewidziana w art. 156 ust. 4 u.g.n. procedura potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, może nastąpić wyłącznie w okresie 12 miesięcy od jego sporządzenia. Tymczasem przepis ów - w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2017 r. - stanowi, że "operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (tj. 12 miesięcy od jego sporządzenia – wtr. własne), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154." Określa on zatem jedynie maksymalny okres w jakim operat może być wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności, (24 miesiące od sporządzenia operatu), a nie datę w jakiej owej aktualizacji można dokonać. Nie ustanawia tym bardziej - jak sugeruje to skarżący - reguły, wedle której aktualizacja ta musiała zostać zrealizowana w podstawowym okresie ważności operatu, określonym w ust. 3 art. 156 u.g.n. Takie rozumienie zresztą przepisu pozbawione byłoby jakiegokolwiek logicznego uzasadnienia. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został [...] września 2017 r., to potwierdzenie jego aktualności [...] kwietnia 2019 r. było prawnie skuteczne. W związku z czym do upływu dwudziestego czwartego miesiąca od jego sporządzenia, co następowało w tym przypadku [...] września 2019 r., mógł być on wykorzystany jako miarodajny dowód w sprawie. Stanowić więc mógł także pełnowartościowy dowód w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Ta podjęta została wszak [...] czerwca 2019 r. Dysponując nim zatem organ uprawniony były do ostatecznego ustalenia na jego podstawie kwoty należnego za ograniczenie korzystania z nieruchomości odszkodowania. Wydając zaś w tym przedmiocie decyzję, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Subsumcji zaś tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia (faktyczne i prawne) przedstawiły w sposób umożliwiający odtworzenie ich racji decyzyjnych, spełniając tym samym standard z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazywany natomiast w formie zarzutu fakt niezamieszczenia w uzasadnieniu decyzji informacji o dołączeniu do operatu potwierdzenia zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnoprawnej, nie świadczy jeszcze, że w sprawie doszło o naruszenia art. 175 ust. 4 u.g.n. , a tym bardzie do naruszenie go w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co prowadzić by musiało do uchylenia decyzji. Zwłaszcza, że przepis ten stanowi wyłączenie o obowiązku posiadania ubezpieczenia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego operat. Dokumentowanie zaś tego ubezpieczenia, po myśli ust. 4a art. 175 u.g.n, następuje przez załączenie kopii dokumentu ubezpieczenia do operatu lub umowy o dokonanie wyceny. Nie można natomiast z ww. przepisu - jak trafnie zauważał organ centralny w odpowiedzi na skargę - wyprowadzić wniosku o obowiązku informowania o tym fakcie w decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji ma bowiem udzielić odpowiedzi na pytanie w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych i z jakich powodów rozstrzygnięcie to miało taką, a nie inną treść, a nie o wszelkich okolicznościach, które mu towarzyszyły, zwłaszcza takich, które na jego treść nie miały zasadniczego wpływu. Kwestia skuteczności doręczenia decyzji Wojewody [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie pozostaje w związku ze sprawą dotyczącą ustalenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości objętej tą decyzją. Stąd także brak szczegółowych w tym aspekcie rozważań nie oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został właściwe zrekonstruowany i pozostają niewyjaśnione istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, co uzasadniałoby postawienie decyzji zarzutu naruszenia zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ubocznie jedynie zauważyć wypada, że tego rodzaju decyzje, nie są doręczane do rąk własnych właścicieli nieruchomości nimi objętych. Po myśli art. 11f ust. 3 specustawy drogowej zawiadamiani są oni bowiem jej wydaniu w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłane są im ją zawiadomienie o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Skoro zatem przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) .