II SA/Rz 1251/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. spraw ze skarg B. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] nr [...] nr [...] nr [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego -skargi oddala- Przedmiotem skarg B.K. (dalej: "Skarżąca") są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium") wydane w przedmiocie zasiłku okresowego. W podstawach prawnych decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 8 i art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 – dalej w skrócie "u.p.s."). Z uzasadnień i akt sprawy wynika, że Wójt Gminy decyzjami z: 1) [...] sierpnia 2016 r. nr [...] przyznał B.K. od 1 lipca 2016 r. do [...] października 2016 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 453 zł miesięcznie; 2) [...] grudnia 2016 r. nr [...] przyznał B.K. od [...] listopada 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 447 zł miesięcznie; 3) [...] stycznia 2017 r. nr [...] przyznał B.K. od [...] stycznia 2017 r. do [...] lutego 2017 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 447 zł miesięcznie; 4) [...] września 2017 r. nr [...] przyznał B.K. od [...] sierpnia 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 447 zł miesięcznie; 5) [...] października 2017 r. nr [...] przyznał B.K. od [...] października 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 447 zł miesięcznie. W powyższych decyzjach wskazano, że z dostępnych dokumentów i informacji zawartych we wniosku oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki kwalifikujące do przyznania świadczenia, (spełnia kryterium dochodowe, w rodzinie występuje problem bezrobocia i samotnego wychowywania dzieci). W dalszej kolejności Wójt Gminy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2019 r. wznowił z urzędu postępowania zakończone ww. decyzjami ostatecznymi. Następnie organ ten w dniu [...] czerwca 2019 r. wydał decyzje odpowiednio nr: 1) [...], którą uchylił decyzję z [...] sierpnia 2016 r. i przyznał Skarżącej zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 453 zł miesięcznie w lipcu i sierpniu 2016 r. oraz w kwocie 303 zł w miesiącu wrześniu i październiku 2016 r.; 2) [...], którą uchylił decyzję z [...] grudnia 2016 r. i przyznał Skarżącej zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 297 zł miesięcznie od listopada do grudnia 2016 r.; 3) nr [...], którą uchylił decyzję z [...] stycznia 2017 r. i przyznał Skarżącej zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 297 zł miesięcznie od stycznia do lutego 2017 r.; 4) nr [...], którą uchylił decyzję z [...] września 2017 r. i przyznał Skarżącej zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 297 zł miesięcznie we wrześniu 2017 r. Organ wskazał, że w pierwotnie prowadzonym postępowaniu B.K. podała nieprawdziwe dane dotyczące wysokości otrzymywanych alimentów na dzieci. Przedstawiła ona wyrok zasądzający alimenty w wysokości 200 zł na dziecko - łącznie 400 zł, podczas gdy wyrokiem Sądu Rejonowego w z [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...] alimenty zostały zasądzone w kwocie po 350 zł na dziecko - łącznie 700 zł, a które otrzymywała od sierpnia 2016 r. W tej sytuacji organ ustalił, że dochód rodziny: 1) w sierpniu 2016 r. wyniósł 936 zł. Kryterium dochodowe nie uległo zmianie i wyniosło 1542 zł. W związku z tym wysokość zasiłku za miesiące lipiec i sierpień 2016 r. wyniosła 453 zł (dochód rodziny w czerwcu 2016 r. – 636 zł), zaś za wrzesień i październik 2016 r. - 303 zł (dochód rodziny w sierpniu 2016 r. – 936 zł); 2) w październiku 2016 r. wyniósł 948 zł. Kryterium dochodowe nie uległo zmianie i wyniosło 1542 zł. W związku z tym wysokość zasiłku od listopada 2016 r. wyniosła 297 zł; 3) w grudniu 2016 r. wyniósł 948 zł. Kryterium dochodowe nie uległo zmianie i wyniosło 1542 zł. W związku z tym wysokość zasiłku od stycznia 2017 r. wyniosła 297 zł; 4) w sierpniu 2017 r. wyniósł 948 zł. Kryterium dochodowe nie uległo zmianie i wyniosło 1542 zł. W związku z tym wysokość zasiłku we wrześniu 2017 r. wyniosła 297 zł; 5) we wrześniu 2017 r. wyniósł 1086 zł. Kryterium dochodowe nie uległo zmianie i wyniosło 1542 zł. W związku z tym wysokość zasiłku od października 2017 r. wyniosła 228 zł. Organ wskazał, że zmiana sytuacji dochodowej spowodowała, że koniecznym było wznowienie postępowania i ponowne orzeczenie o wnioskowanym świadczeniu. Odwołania od powyższych decyzji złożyła B.K.. W jej ocenie pobierany zasiłek rodzinny, alimenty oraz stypendium socjalnego otrzymywane z uczelni nie powinny zostać uwzględnione przy obliczaniu dochodu rodziny, nie stanowią podstawy do obliczenia zasiłku okresowego czy celowego. Zawnioskowała o wyjaśnienie czy ww. świadczenia stanowią podstawę do ustalania wysokości zasiłków okresowego i celowego, czy GOPS może żądać zwrotu pobranych zasiłków. Zauważyła, że na wszystkie wydatki (lekarstwa, opał, rachunki, ubrania, książki) posiada rachunki. Nadto choruje przewlekle, co potwierdzić może zaświadczeniami lekarskimi. SKO, po rozpoznaniu ww. odwołań decyzjami z dnia [...] sierpnia 2019 r. odpowiednio nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Na wstępie wyjaśniło, że jednym z rodzajów świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest zasiłek okresowy, który przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Przyznanie tego zasiłku uzależnione jest od dochodu. Powołując się na art. 8 u.p.s., wyjaśniło, że w ust. 3 tego przepisu zawarte zostały unormowania dotyczące sposobu ustalania dochodu, zaś w ust. 4 tego przepisu wyłączenia. W art. 6 u.p.s. wyjaśniono natomiast pojęcie dochodu dziecka i dochodu rodziny. SKO podało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B.K. nie pracuje, choruje przewlekle - nie posiada jednak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wraz z dwiema niepełnoletnimi córkami prowadzi gospodarstwo domowe (rodzina liczy trzy osoby). W 2016 r. dochód rodziny stanowiły: zasiłek rodzinny i alimenty uzyskiwane na dzieci. Odnosząc się do argumentacji odwołań Kolegium wyjaśniło, że zasiłek rodzinny przyznawany na pokrycie potrzeb dziecka stanowi dochód rodziny osoby ubiegającej się o zasiłek. Wykaz świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu wskazany w art. 8 ust. 4 u.p.s. stanowi katalog zamknięty, zatem świadczenia tam nie wymienione nie mogą być nie wliczone do dochodu. Sformułowanie art. 8 ust. 3 i 4 jest jednoznaczne i na gruncie przepisów u.p.s. pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Zasiłek rodzinny, jako niewymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s. podlega wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kolegium zauważyło, że podobnie należy traktować alimenty zasądzone przez Sąd na córki wnioskodawczyni. Wyrokiem z [...] lipca 2016 r. alimenty te zostały zasądzone w kwocie po 350 zł na dziecko, zatem wliczenie przez organ I instancji do dochodu rodziny kwoty 700 zł łącznie, nastąpiło zgodnie ze stanem faktycznym. Dodało, że przepisy u.p.s. wprowadzają niezależny od regulacji prawnopodatkowych sposób obliczania dochodu, zaliczając do jego źródeł wszelkie pożytki, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyjątkiem tych, które ustawodawca wyliczył w art. 8 ust. 4. Brak jest przesłanek, aby przy ocenie spełniania przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego brać pod uwagę uregulowania znajdujące się w innych aktach prawnych np. ustawach z zakresu prawa podatkowego, skoro przepisy wspomnianej ustawy do nich nie odsyłają. Reasumując SKO stwierdziło, że ustalenie przez organ I instancji dochodu rodziny B.K. i dochodu na osobę w rodzinie za okres objęty decyzjami tj. miesiąc poprzedzający miesiąc złożenia wniosku o zasiłek oraz miesiąc następny po zmianie sytuacji dochodowej, nastąpiło zgodnie z powołanymi przepisami u.p.s. Samo zaś postępowanie przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe decyzje B.K. zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu przy ustalaniu prawa do zasiłku celowego czy okresowego. Zarzuciła naruszenie art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez błędne pojmowanie dochodu, tj. nieodróżnienie przychodu od dochodu, a także poprzez doliczenie do dochodu przychodów nieopodatkowanych. Wskazała, że u.p.s. stanowi o dochodzie jako przychodzie minus koszty, a nie o wszystkich dochodach opodatkowanych i nieopodatkowanych jakie brane są pod uwagę przy ustalaniu np. zasiłku rodzinnego. Zarzuciła także błędne wliczenie stypendium socjalnego z uczelni do dochodu. Jest to dochód utracony, gdyż jej studia są niestacjonarne, a stypendia przeznacza na opłacenie czesnego, nie na życie. Zasiłek celowy i okresowy przeznaczany jest na potrzeby bytowe. Skarżąca przedstawiła także prawidłowe rozumienie pojęcia dochodu i przychodu. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje, że dochodem jest przychód pomniejszony o koszty i przychód pomniejszony o składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz przychód pomniejszony o alimenty świadczone na rzecz innych osób. Zdaniem skarżącej jeżeli chodzi o ustalenie zasiłku rodzinnego to wszystkie dochody opodatkowane i nieopodatkowane są brane pod uwagę. Natomiast przy ustalaniu zasiłku okresowego czy celowego nie ma takiego prawa i tylko przychody są brane pod uwagę. Stwierdziła zatem, że w rozpoznawanych sprawach przy ustalaniu dochodu zasiłek rodzinny, stypendium socjalne i alimenty nie są zaliczane do dochodu. Końcowo podała, że wniesienie skarg jest konieczne celem wyjaśnienia "co oznacza ustawa o pomocy społecznej i jakie faktycznie przychody należy zaliczyć do dochodu a jakie nie". W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowił zarządzić na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączenie spraw o sygn. II SA/Rz 1251/19, II SA/Rz 1252/19, II SA/Rz 1253/19, II SA/Rz 1254/19 i II SA/Rz 1255/19 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. II SA/Rz 1251/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie z normami prawnymi – proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, co wynika z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych treścią zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Złożone przez B.K. skargi na decyzje z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego (nr [...], [...], [...], [...], [...]) nie zasługują na uwzględnienie, gdyż postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu naruszono prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.. Brak podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skutkować musi oddaleniem skarg. Wskazać w tym miejscu należy, że Sąd na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. toczące się przed nim ww sprawy (II SA/Rz 1251/19, II SA/Rz 1252/19, II SA/Rz 1253/19, II SA/Rz 1254/19, II SA/Rz 1255/19) połączył w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod sygn. akt II SA/RZ 1251/19). Zaskarżonymi decyzjami Kolegium utrzymało w mocy, wydane w postepowaniu wznowieniowym (art. 151 § 1 pkt 2 w. zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), decyzje Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2019 r. o uchyleniu własnych decyzji (z dnia [...].08.2016 r., [...].12.2016 r., [...].01.2017 r., [...].09.2017 r., [...].10.2017 r.) i przyznaniu skarżącej zasiłku okresowego odpowiednio: w kwocie 453 zł miesięcznie w lipcu i sierpniu 2016 r. oraz w kwocie 303 zł w miesiącu wrześniu i październiku 2016 r., w kwoce 297 zł miesięcznie od listopada do grudnia 2016 r., w kwocie 297 zł miesięcznie od stycznia do lutego 2017 r., w kwocie 297 zł we wrześniu 2017 r.; w kwocie 228 zł miesięcznie od października do grudnia 2017 r. Wspomniane wyżej decyzje z dnia [...] czerwca 2019 r., jak wynika z akt administracyjnych, poprzedzone zostały postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2019 r. o wznowieniu z urzędu postępowań zakończonych ww decyzjami ostatecznymi i zapadły po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że zaistniała podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak podkreśla się w orzecznictwie przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25.06.1985 r. I SA 198/85 ONSA 1985/1/35), a więc mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowego rozstrzygnięcia. Według organów obu instancji podanie przez skarżącą ubiegającą się o zasiłek okresowy, nieprawdziwych danych dotyczących wysokości otrzymywanych alimentów na dzieci (córki A. i K.B.) jest okolicznością o jakiej mowa w cyt. wyżej art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co daje podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i w ocenie Sądu, pogląd organów, znajdujący wsparcie w zebranych dowodach, zasługuje na akceptację. Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że organ I instancji po stwierdzeniu zaistnienia podstaw do wznowienia postępowania prawidłowo podjął rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylił decyzje dotychczasowe i ponownie orzekł o istocie sprawy – przyznając skarżącej zasiłek okresowy ze względu na bezrobocie w kwocie ustalonej na podstawie dochodu rodziny skarżącej (skarżąca + dwie córki) obliczonego z uwzględnieniem rzeczywistej wysokości otrzymywanych alimentów na córki (zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...].07.2016 r. [...] łącznie 700zł). Decyzje organu I instancji z dnia [...] czerwca 2019 r. (podjęte w ww trybie) zawierają uzasadnienia, w których w sposób szczegółowy i dostatecznie klarowny wyjaśniono sposób ustalenia dochodu rodziny skarżącej i Sąd nie znajduje powodów do jego podważenia, jak również kwestionowania prawidłowości wysokości przyznanego zasiłku okresowego. Przypomnieć tu jedynie należy, że wysokość zasiłku okresowego zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ustala się w przypadku rodziny, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, co wynika z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy. Natomiast kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). W skardze, a wcześniej w odwołaniu skarżąca wyraziła pogląd, że zasiłek rodzinny, alimenty oraz stypendium socjalne otrzymywane przez nią z uczelni nie powinny zostać uwzględnione przy obliczaniu dochodu rodziny, "nie stanowią podstawy o obliczania zasiłku okresowego czy celowego". Zarzuciła nadto w skardze naruszenie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej "poprzez błędne pojmowanie dochodu". Ze stanowiskiem skarżącej, a także jego argumentacją nie można się zgodzić. Otóż art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, uznając, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast w ust. 4 tego przepisu taksatywnie wymieniono składniki, których do dochodu nie wlicza się (zawarty tu katalog wyłączeń jest zamknięty). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, zasiłek rodzinny a także otrzymywane alimenty na córki prawidłowo zostały uwzględnione w dochodzie ustalonym zgodnie z ust. 3 art. 8 u.p.s. (skoro te świadczenia nie mieszczą się wśród składników wyszczególnionych w ust. 4 art. 8 u.p.s.), a więc za okres wskazany w decyzjach z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...],[...]) z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. O przyznanie zasiłku okresowego oraz miesiąca następnego po zmianie sytuacji dochodowej. Błędny jest zarzut skarżącej, jakoby stypendium socjalne będące wg niej "dochodem utraconym, bo przeznaczonym na pokrycie czesnego" zostało wliczone do jej dochodu. Mając powyższe na uwadze skargi jako nieuzasadnione Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.