I SA/Wa 1650/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] i [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] i [...] solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 1998 r. J. S. oraz J. S. złożyli - na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ( Dz.U. 2001 nr 120 poz. 1299 oraz Dz.U. 2002 nr 113 poz. 934) - wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem o funkcji usługowej położonej w [....] przy ul. W. [...] ozn. w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni odpowiednio: [...] m2 i [...] m2 dla której Sąd Rejonowy dla [...][...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r., orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...][...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...]. Zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...]. Po rozpoznaniu skargi J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2016 r. sygn. akt I SA/WA 2205/15 uchylił obie ww. decyzje. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zagadnieniem istotnym w niniejszym postępowaniu był fakt, czy J. S. i J. S. przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego objętej sporem nieruchomości w prawo własności przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. Następnie stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż skarżący nie zostali objęci skutkami prawnymi wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., K 29/13 - który stanowił, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji - jako, że uzyskali omawiane uprawnienie w konsekwencji rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 2011r., zawartego w wyroku P 31/10, mocą którego Trybunał ocenił niekonstytucyjność intertemporalnego przepisu art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. oraz wprost wskazał w uzasadnieniu wyroku K 29/13, że zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw m.in. ustawy z 1997 r. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, iż wniosek J. S. i J. S. - którego przedmiotem są działki nr [...] i [...], z obrębu [...], położone przy ul. [...][...] w [...], zabudowane budynkiem o charakterze handlowo- usługowym - został złożony pod rządami ustawy z 1997 r. Zaś art. 1 ust. 2 tej ustawy stanowił, że uprawniona do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest każda osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. i złożyła stosowny wniosek do 31 grudnia 2000 r. W związku z tym Sąd uznał, że spełnienie przez skarżących warunków wskazanych w ustawie nie budzi wątpliwości. Poza sporem jest, iż nabyli oni prawo współużytkowania wieczystego spornej nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym mocą aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] listopada 1995 r., zaś wniosek o dokonanie przekształcenia złożyli w dniu [...] grudnia 1998 r. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku organów administracji, na gruncie obowiązujących przepisów prawa, J. S. i J. S. przysługuje skuteczne prawo do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę Zarząd Dzielnicy [...] [...] w dniu [...] maja 2017 r. zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem o funkcji usługowej położonej w [...] przy ul. [...] [...] ozn. w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] - ze względu na toczące się postępowanie z wniosku właścicieli dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] oraz [...] i [...] o przyznanie własności czasowej, jak również wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej nr [...]. J. S. wniosła zażalenie na przedmiotowe postanowienie. Wskazała, iż roszczenie dotyczy tylko części nieruchomości - nie ma zatem przeszkód do kontynuowania postępowania w zakresie pozostałej części nieruchomości. Ponadto wskazała, że nie miała możliwości zapoznania się z całym materiałem sprawy. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu stwierdziło, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 poz. 1716 ze zm.) a następnie przytoczyło treść art. 26 tej ustawy: art. 26. 1. Postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2, wszczęte na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym i niezakończone decyzją ostateczną do dnia 31 grudnia 2018 r., umarza się, jeżeli użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę, nie złożą do dnia 31 marca 2019 r. organowi, o którym mowa w tej ustawie, oświadczenia o prowadzeniu dalszego postępowania na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. W przypadku gdy postępowanie, o którym mowa w ust. 1, prowadzone na podstawie ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą nie zakończy się do dnia 31 grudnia 2021 r. wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia 2022 r. zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie. W takim przypadku wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2022 r. 3. W przypadku niezłożenia w określonym terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przekształcenie następuje ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2019 r., zgodnie z zasadami określonymi w niniejszej ustawie. 4. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, postępowania prowadzone na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 16 w brzmieniu dotychczasowym umarza się. W związku z tym stwierdziło, iż dyspozycja powyższego przepisu daje możliwość kontynuowania postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów poprzedniej ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U 2012 r., poz. 83 ze zm.) - jedynie w sytuacji złożenia przez użytkownika wieczystego do dnia 31 marca 2019 r. oświadczenia, o którym mowa w cytowanym ust. 1. W przeciwnym wypadku postępowanie podlega obligatoryjnemu umorzeniu, jednakże z dniem 1 stycznia 2019 r. następuje z mocy prawa przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości -zgodnie z zasadami określonymi w przepisach ww. ustawy z 20 lipca 2018 r. W niniejszej sprawie oświadczenie takie przed Kolegium nie zostało złożone. Zatem postanowienia incydentalne w sprawie - która mocą ustawy podlega umorzeniu - powinny zostać uchylone wobec ich bezprzedmiotowości. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. S. oraz J. S. Zaskarżyli przedmiotowe postanowienie w całości, zarzucając mu; 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: - art. 1 ust. 1-3 w zw. z art. 26 ust. 1-4 oraz 16 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - poprzez pominięcie tego, że przedmiotowa ustawa, w tym także szczególny obowiązek określony dla kwestii intertemporalnych w jej art. 26, znajduje zastosowanie wyłącznie do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, przy czym z samego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika usługowa (gospodarcza) funkcja budynku znajdującego się na nieruchomości, w wyniku czego organ bezpodstawnie stwierdził podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w przedmiotowej sprawie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oczywiście błędne ustalenie co do charakteru mieszkalnego zabudowy na przedmiotowym gruncie, b) art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na brak wskazania stronom przed wydaniem rozstrzygnięcia okoliczności związanych ze stwierdzoną przez siebie zmianą stanu prawnego istotną dla niniejszej sprawy, brak pouczenia w tym zakresie i brak umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co zgromadzonego materiału dowodowego przed zakończeniem sprawy. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uwzględnienie niniejszej skargi oraz: - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, - bądź w przypadku braku uwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Ponadto wnieśli o : - na podstawie 135 p.p.s.a. o rozważenie uchylenia również postanowienia organu pierwszej instancji, - na podstawie art. 119 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, - o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłat skarbowych za pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. uchyliło postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. - wobec jego bezprzedmiotowości. Wydanie postanowienia zostało poprzedzone analizą materiału znajdującego się w aktach sprawy, która została dokona w oparciu o obowiązujący stan prawny, a jej wyniki znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Następnie wskazało należy, iż skoro użytkownik podnosi, że nie jest to nieruchomość o charakterze mieszkaniowym ani zabudowana garażami - to również od 17 marca 2015 r. nie można inaczej odczytywać przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego, jak tylko w ten sposób, że osoby fizyczne, które nie były w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zagospodarowanych w ściśle określony sposób lub przeznaczonych na takie cele, nie są uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W konsekwencji również osoby fizyczne będące następcami prawnymi takich podmiotów w stosunku do nieruchomości, które nie spełniały warunków określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie mają uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie. Z tego też względu dalsze zawieszenie postępowania w stosunku do podmiotu, który przekształcenia z mocy ustawy nie uzyska, jest w ocenie Kolegium uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd - przed merytoryczną oceną zaskarżonego postanowienia - oceniał go pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie zatem z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarczy samo uchylenie decyzji (postanowienia) - trzeba też orzec co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. - powołując się na art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - tylko uchyliło postanowienie organu I instancji w całości, nie orzekając co do istoty sprawy, nie umorzyło też postępowania pierwszej instancji. Zatem wydało orzeczenie niezgodne z treścią ww. przepisu - co skutkuje jego uchyleniem. Ponadto w uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że postanowienie o zawieszeniu - jako postanowienie incydentalne w sprawie - powinno zostać uchylone wobec jego bezprzedmiotowości. Jednakże w żaden sposób fakt ewentualnej bezprzedmiotowości tego postanowienia nie został wykazany wydaniem stosownego orzeczenia np. o umorzeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Fakt, że organ w uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie to, wobec nie złożenia stosownego oświadczenia, podlega umorzeniu z mocy ustawy - jest stwierdzeniem przedwczesnym i dowolnym, w żaden sposób nie wynikającym z prawomocnych orzeczeń znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto samo Kolegium w odpowiedzi na skargę uznało konieczność dalszego zawieszenia niniejszego postępowania stwierdzając: " Z tego też względu dalsze zawieszenie postępowania w stosunku do podmiotu, który przekształcenia z mocy ustawy nie uzyska, jest w ocenie Kolegium uzasadnione." Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [....] maja 2019 r., uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, narusza art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - co uzasadnia jego uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit a i c oraz art. 200 p.p,s,a. orzekł jak w sentencji wyroku.