IV SA/Wa 2660/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania M.S. (dalej skarżąca) od decyzji Zarządu [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej o średnicy 2xDN 125-32 i długości L ca 248 m na terenie d. ew, nr [...],[...], z obr. [...], w rejonie ul. [...]i ul. [...]w [...]- Dzielnica [...]– utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Pismem z dnia 18 września 2018 r. V. Spółka Akcyjna w [...] wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej o średnicy 2xDN 125-32 i długości L ca 248 m na terenie d. ew. nr [...],[...], z obr. [...], w rejonie ul. [...]i ul. [...]w [...]- Dzielnica [...]. Decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...], z dnia [...] listopada 2018 roku, Zarząd Dzielnicy [...]ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Od powyższej decyzji wpłynęło odwołanie Pani M.S., która wskazała, że nie wyraża zgody na ułożenie ciepłociągu na jej działce nr [...], planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, załączona do wniosku mapa jest sfałszowana, nie jest mapą zasadniczą i nie jest zgodna ze stanem faktycznym, w załączniku do decyzji nie określono projektowanego przebiegu ciepłociągu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedsięwzięcie będące przedmiotem skarżonej decyzji nie narusza z natury rzeczy prawa własności osób trzecich i nie stanowi uciążliwości dla współwłaścicieli nieruchomości przeznaczonych pod tą inwestycję, a to dlatego, że na podstawie tej decyzji nie można rozpocząć realizacji inwestycji. Ponadto wydanie decyzji nie jest uzależnione od zgody osób uprawnionych do nieruchomości sąsiednich, ani tych, na których zaplanowano inwestycję. Planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co wynika z przepisów art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiących, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie organu inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu m.in. lokalnym (gminnym), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania. Odnosząc się do zarzutów dotyczących mapy załączonej do wniosku, organ uznał, że spełnia ona wymogi określone ww. przepisami prawa (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z jej treści wynika, że jest mapą zasadniczą, a jej treść poświadczono za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. M.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]sierpnia 2019 r. znak [...], zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: • art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż przedmiotowa inwestycja spełnia definicję inwestycji celu publicznego określoną w tym przepisie, podczas gdy inwestycja nie spełnia wymogu "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym)", gdyż planowana inwestycja to stosunkowo krótki odcinek rurociągu ciepłowniczego, przechodzący przez zaledwie 2 działki ewidencyjne, która nie ma znaczenia lokalnego, ze względu na małą skalę przedsięwzięcia, a także ze względu na istniejącą obecnie sieć ciepłowniczą, która w całości pokrywa zapotrzebowanie odbiorców, co w konsekwencji doprowadziło do przeprowadzenia postępowania w trybie wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, podczas gdy tryb ten nie powinien zostać zastosowany, art. 54 pkt. 3 PlanZagospU, poprzez dołączenie do decyzji załącznika, nie spełniającego wymogów kopii mapy zasadniczej, ze względu na jego odmienność od mapy zasadniczej, przejawiającą się w braku ujawnienia zabudowy oraz infrastruktury działek nr [...] oraz [...], podczas gdy na mapie zasadniczej dołączonej do wniosku oraz na mapie dołączonej do odwołania skarżącej z dnia [...].12.2018 r. wyraźnie widoczna jest zabudowa, która istnieje także w terenie, art. 54 pkt 2 lit. d, poprzez nie uwzględnienie wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich w związku z art. 233 kc, poprzez brak jakiegokolwiek sprecyzowania przebiegu inwestycji, co może powodować pełną dowolność w jej usytuowaniu przez inwestora i prowadzić do wymuszenia na właścicielu nieruchomości dowolnego przebiegu inwestycji, ze względu na możliwość zastosowania przymusowego trybu wywłaszczenia, po uznaniu inwestycji za inwestycję celu publicznego, • art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak analizy stanu faktycznego nieruchomości, na podstawie którego organ mógłby stwierdzić, czy przebieg inwestycji przez działki wskazane we wniosku jest możliwy i celowy, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie zbadania, czy planowana inwestycja stanowi działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), i automatyczne przyjęcie, że skoro działanie inwestora zostało zaliczone do celów publicznych, to należy ją uznać za inwestycję celu publicznego, podczas gdy organ powinien zbadać, czy inwestycja stanowi działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), a zaniechanie zbadania tej przesłanki stanowi naruszenie obowiązku organu administracji w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej) oraz naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. - art. 106 kpa, poprzez uznanie, iż pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 16.10.2018 r., znak [...]., stanowi wypełnienie obowiązku uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy uzgodnienie winno zostać dokonane w formie postanowienia, a w.w. pismo nie spełnia warunków formalnych postanowienia (art. 123 do 126 art. kpa), - 7, 77 § 1 kpa, poprzez nie zbadanie faktycznej zabudowy nieruchomości w terenie, co spowodowało uznanie, iż przebieg inwestycji może przechodzić w dowolny sposób przez nieruchomość skarżącej, podczas gdy nieruchomość ta jest zabudowania i użytkowana, a w związku z tym ewentualna inwestycja powinna zostać zlokalizowana wyłącznie w przestrzeni nieruchomości nie będące zabudowaną, w sposób najmniej uciążliwy dla użytkowników tej nieruchomości, Wobec powyższego skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, - wstrzymanie wykonalności decyzji przez organ administracji, - wydanie postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości zaskarżonej decyzji, ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddano decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej o średnicy 2xDN 125-32 i długości L ca 248 m na terenie d. ew, nr [...],[...], z obr. [...], w rejonie ul. [...]i ul. [...]w [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2018r., poz. 1845), dalej u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. art. 4 ust. 2 pkt 1 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Przepis ten zalicza do celów publicznych budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie zaś do treści art. 50 ust. u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, stanowi, że w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Wniosek ten powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Sąd podziela ocenę organu, że wniosek inwestora z dnia 18 września 2018r. spełnia te wymagania. Wbrew zarzutom skargi załączona do wniosku mapa spełnia wymogi określone ww. przepisami. Z jej treści wynika, że jest mapą zasadniczą, a jej treść poświadczono za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem należało zgodzić się z organem, że twierdzenie, jakoby załączona do wniosku mapa była sfałszowana, nie była mapą zasadniczą i nie była zgodna ze stanem faktycznym nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach, skarżąca natomiast nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie powyższych zarzutów. W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Podkreślić trzeba, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Decyzja nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości, nie stanowi również o dokładnym umiejscowieniu planowanego przedsięwzięcia na terenie objętym inwestycją. Organ rozpatrując wniosek inwestora bada jedynie, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu administracyjnego zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym przypadku przewidują przepisy prawa. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Stosownie do przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co czyni podniesione w tym zakresie zarzuty skargi bezzasadnymi. Sama realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji ale nie zmienia to faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości, bowiem ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję, lub nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny o na obecnym etapie podnoszenie dotyczących go argumentów jest przedwczesne. Odnosząc się do zarzuty braku wskazania dokładnego posadowienia inwestycji, należy wskazać, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzyga jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Nie określa ona dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji na działce, lecz dopuszcza na danym terenie konkretną zabudowę, bez wskazania ¡ej konkretnej lokalizacji. Dlatego organ – prawidłowo w ocenie Sądu - określił jedynie możliwość planowanej inwestycji z punktu widzenia planowania przestrzennego, a będzie można ją zrealizować dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, w którym właściwy do jego wydania organ określi już dokładnie, zgodnie z prawem budowlanym, czy w ogóle i ewentualnie gdzie konkretnie owa inwestycja będzie mogła być posadowiona. Biorąc powyższe pod uwagę należało podzielić stanowisko organu, że okoliczność ewentualnych uciążliwości dla współwłaścicieli nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję, bądź znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak i brak zgody właścicieli działki na planowaną inwestycję nie jest na etapie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w ogóle brana pod uwagę. W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie analizuje się również różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania nie będących inwestorami, bowiem organ orzekający w takiej sprawie nie ma uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji ani do modyfikowania treści wniosku inwestora. Niezasadnie również podnosi skarżąca, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko organu, że planowana inwestycja mieści się w dyspozycji przepisów art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z regulacji tych wynika, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a inwestycją celu publicznego są działania o znaczeniu m.in. lokalnym (gminnym), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania. Sąd w tym względzie podzielił stanowisko organu, jednocześnie uznając za niezasadne zarzuty skargi. Podkreślić także trzeba, że z treści art. 56 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się realizacji wnioskowanej inwestycji, to właściwy organ jest zobligowany do pozytywnego załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na legalną ocenę dopuszczalności ustalenia lokalizacji planowanej przez spółkę inwestycji celu publicznego. Zajęcie stanowiska przez Z. w [...] w formie zwykłego pisma z dnia 16.10.2018 r., znak [...] . zamiast w formie postanowienia nie jest w świetle art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 kpa uchybieniem mającym wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W myśl art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie uznaje się za dokonane także w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Inna od wskazanej forma uzgodnienia nie mogła mieć żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej bowiem, nawet w przypadku dokonania uzgodnienia w formie postanowienia, zażalenie na nie służy wyłącznie inwestorowi. Organ II instancji ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, a uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadził interpretację obowiązujących przepisów. Kolegium wytłumaczyło jakie motywy prawne wzięto pod uwagę oraz przeanalizowano ich wpływ na wydaną decyzję. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe uzasadnia zakwalifikowanie wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób określony w skardze jako niezasadnych. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.