II GZ 46/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1561/19 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 listopada 2019 roku wydanym w sprawie sygnatura akt VI SA/Wa 1561/19 odmówił M. P. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku P. S.A. z siedziba w P. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2019 roku numer [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W piśmie z dnia [...] października 2019 roku M. P. zawarł wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. We wniosku podniesiono, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zostało uruchomione w celu przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego stwierdzającej, że P. S.A dopuścił się rażącego naruszenia obowiązku określonego w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (dalej jako: "ustawa o ofercie"), za co została nałożona kara pieniężna na spółkę w wysokości 750 000 złotych. Wnioskodawca podniósł, że wydana przez KNF decyzja stanowiła dla tegoż organu przesłankę do wszczęcia wobec niego postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 roku KNF nałożył na M. P. karę pieniężną w wysokości 90 000 złotych. Wnioskodawca wskazał, że stosownie do treści przepisów ustawy o ofercie KNF może nałożyć na osobę, która pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej karę pieniężną do wysokości 100 000 złotych, o ile emitent nie wykonuje albo nie wykonuje w sposób należyty określonych w ustawie obowiązków. Prowadzone postępowanie kontrolne wobec decyzji z dnia [...] maja 2019 roku ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną wnioskodawcy, a decyzja wydana w dniu [...] lipca 2019 roku ma wtórny charakter wobec decyzji z dnia [...] maja 2019 roku, bowiem kara pieniężna nakładana na członków zarządu P. S.A. następuje na skutek naruszenia prawa jakiego dopuściła się Spółka. Powyższe oznacza, że utrzymanie w mocy bądź uchylenie decyzji objętej niniejszym postępowaniem, przełoży się na ważność zainicjowanego postępowania przez KNF wobec Wnioskodawcy. Ważność decyzji z dnia [...] lipca 2019 roku jest zależna od wyniku sądowej kontroli decyzji KNF z [...] maja 2019 roku, a tym samym prowadzone postępowanie wpływa w sposób bezpośredni na interes prawny wnioskodawcy, co uzasadnia jego udział w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek M. P. nie jest zasadny i odmówił dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. W ocenie WSA w Warszawie M. P. nie wykazał swojego interesu prawnego do występowania w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony, a podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności wskazują na istnienie po jego stronie interesu faktycznego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika także, że wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, musi być poprzedzone decyzją KNF w sprawie nałożenia kary pieniężnej na emitenta na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Fakt wydania decyzji stwierdzającej rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez emitenta stanowi element stanu faktycznego, ustalonego w toku postepowania w przedmiocie nałożenia sankcji na członka zarządu spółki. Decyzja, dla której podstawę stanowi art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie jest decyzją sprzężoną z decyzją nakładającą sankcję na emitenta. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie KNF zobowiązana jest ustalić, kto pełnił funkcję członka zarządu w okresie, w którym doszło do naruszenia, a także dostosować wysokość sankcji do wagi naruszeń i okoliczności dotyczących danego członka zarządu oraz ustalić okoliczności, o których mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stroną postępowania w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie jest wyłącznie spółka (emitent). Wynika to z ogólnych założeń przepisów sankcjonujących zindywidualizowaną odpowiedzialność za naruszenia prawa w zakresie obowiązków informacyjnych dotyczących informacji okresowych. W postępowaniu tym KNF nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach członków zarządu spółki, bowiem stosownie do treści art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie odpowiedzialność osobista członków zarządu ma charakter następczy w tym znaczeniu, że kara, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie może zostać nałożona dopiero po wydaniu decyzji wobec emitenta na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Tym samym postępowanie wobec emitenta (spółki) i postępowanie wobec osób pełniących funkcje w zarządzie spółki prowadzone są na podstawie dwóch różnych norm prawa materialnego, co w konsekwencji rzutuje na status strony w tych postępowaniach. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że członek zarządu w postępowaniu w przedmiocie ukarania spółki za naruszenia obowiązków wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie nie jest stroną tego postępowania i nie może skutecznie wskazywać, że posiada interes prawny do występowania w tym postępowaniu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. P. wnosząc o jego uchylenie i dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze skargi P. na decyzję KNF z dnia [...] maja 2019 roku, w charakterze strony postępowania. M. P. złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze skargi P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2019 r., w charakterze strony postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 96 ust. 6, art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie oraz art. 45 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd, że M. P. nie wykazał swojego interesu prawnego, podczas gdy interes ten wynika bezpośrednio z art. 96 ust. 6 w związku z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie tj. z funkcjonalnego związku pomiędzy postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie – wobec P. – a postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wobec M. P. pełniącego funkcję członka zarządu P. w dacie naruszenia prawa przez Spółkę. Istotne jest, że KNF mógł wszcząć postępowanie wobec M. P. jedynie po wszczęciu oraz wdaniu rozstrzygnięcia wobec Spółki; 2. art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 96 ust. 6, art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie poprzez przyjęcie przez Sąd, że M. P. nie wykazał swojego interesu prawnego, podczas gdy interes ten wynika z tzw. prawa refleksowego. Interes prawny M. P. wynika z odbicia (refleksu) interesu prawnego P. Sytuacja prawna M. P. jest bezpośrednio powiązana oraz zależna od sytuacji prawnej P. Uchylenie z obrotu prawnego decyzji KNF z dnia [...] maja 2019 r. będzie miało ten skutek, że postępowanie prowadzone przez ten organ na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w stosunku do M. P. okaże się bezprzedmiotowe. Postępowania te pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku, zaś sytuacja prawna M. P. zależna jest od wyniku postępowania prowadzonego wobec Spółki. Z tego też względy, Skarżący ma interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu o charakterze jego strony; 3. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. Uzasadnienie wydanego postanowienia jest wewnętrznie sprzeczne. Co więcej, w żaden sposób nie odnosi się do kwestii podniesionych we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sąd zaniechał merytorycznej oceny podstaw, które w ocenie M. P. przemawiają za przyznaniem mu przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Wywód, jakiego dokonał Sąd I instancji wskazuje na daleko idący formalizm prawny Sądu, bez jednoczesnego dokonania subsumcji wskazanych przepisów w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zażalenia- ich komplementarny charakter uzasadniają stanowisko aby rozpoznać je łącznie- bowiem strona wnosząca zażalenie w istocie zmierza do wykazania, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 96 ust. 6 i art. 96 ust. 1 ustawy dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w sytuacji gdy interes ten wynika z funkcjonalnego związku pomiędzy postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 a postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, a także wynika z tzw. prawa refleksowego. Tak więc w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w postępowaniu prowadzonym przez KNF w trybie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, stroną tego postępowania może być M. P., który pełnił funkcję członka zarządu spółki P. S.A. i wobec którego zostało wszczęte postępowanie w trybie określonym w art. 96 ust.6 ustawy o ofercie. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że M. P. nie ma interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu sadowadministracyjnym prowadzonym ze skargi P. S.A. na decyzję KNF z dnia [...] maja 2019 roku numer [...]. Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które dają podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Tak więc o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Strona składająca zażalenie wywodzi swój interes prawny z funkcjonalnego związku pomiędzy postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust.1 ustawy o ofercie a postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Ponadto strona skarżąca swój interes prawny wywodzi z odbicia (refleksu) interesu prawnego P. S.A. wskazując, że sytuacja prawna skarżącego jest bezpośrednio powiązana i zależna od sytuacji prawnej P. S.A. W tym stanie rzeczy podkreślić należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny (vide J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997 nr 4 poz. 83A). Zauważyć więc należy, że gdy decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu może odnieść skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni. Stosownie do treści art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie w przypadku gdy emitent lub sprzedający lub podmiot ubiegający się o dopuszczenie instrumentów finansowych niebędących papierami wartościowymi do obrotu na rynku regulowanym nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa w punktach od 1 do 6 Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym, a w przypadku gdy papiery wartościowe emitenta są wprowadzone do obrotu w alternatywnym systemie obrotu - decyzję o wykluczeniu tych papierów wartościowych z obrotu w tym systemie, albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który jest nakładana kara, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie. Z kolei w art. 4 pkt 6 i pkt 7 ustawy o ofercie wskazuje się, że emitentem w rozumieniu ustawy jest podmiot emitujący papiery wartościowe we własnym imieniu, a sprzedającym jest właściciel papierów wartościowych dokonujący oferty publicznej. Oznacza to, że wskazane przepisy prawa w sposób jasny i jednoznaczny określiły krąg podmiotów, którym w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Wśród tych podmiotów wskazuje się na emitenta i sprzedającego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że M. P. nie był emitentem ani sprzedającym w rozumieniu art. 4 pkt 6 i pkt 7 ustawy o ofercie. Natomiast z treści art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wynika, że w przypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 art. 96 ustawy, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej karę pieniężną do wysokości 100 000 zł. Niewątpliwie odpowiedzialność członków zarządu spółki publicznej, pozostaje w funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną. Ponadto należy przyjąć, że postępowanie względem członka zarządu prowadzone jest na podstawie art. 96 ust.6 ustawy o ofercie jest postępowaniem wtórnym w stosunku do postępowania prowadzonego względem spółki na podstawieart.96 ust.1 ustawy o ofercie i ma na celu wymierzenie kary osobie, która w czasie popełnienia naruszenia pełniła funkcję członka zarządu. Jednak wskazane wyżej okoliczności nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że skarżący M. P. wykazał, iż posiada interes prawny do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym kontroli poddana została decyzja KNF wydana w trybie określonym w art.96 ust.1 ustawy o ofercie. Z samego faktu sprawowania funkcji członka zarządu spółki nie można wyciągać wniosku o posiadaniu statusu strony tego postępowania. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia pomiędzy postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie a postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. W obu tych postępowaniach ustawodawca wyraźnie określił krąg podmiotów, którym przysługuje status strony. W obu wskazanych postępowaniach inny przepis prawa stanowi podstawę do jego uruchomienia, a występujące między tymi postępowaniami związki funkcjonalne nie mogą być uznane za uzasadniające ustalenie normy prawa materialnego z której można wyprowadzić interes prawny skarżącego do udziału w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym wobec spółki w trybie i na zasadach określonych w art. 96 ust.1 ustawy o ofercie. W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut zażalenia wskazujący na naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. Z treści tegoż przepisu prawa wynika, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Z akt sprawy nie wynika aby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanego w petitum zażalenia i jego uzasadnieniu przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.