II SA/Rz 1160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi T. T. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej w skrócie "PINB") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W następstwie podjętych czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że na działce nr 357/2 położonej w obrębie [...] stanowiącej współwłasność skarżącej, G. C., T. C. i W. T. dokonano samowolnej budowy budynku magazynowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] PINB nakazał skarżącej, G. C., T. C. i W. T. rozebrać budynek magazynowy usytuowany na działce ew. nr 357/2 obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wyjaśnił, że PINB nie dokonał ustaleń w przedmiocie przeznaczenia obiektu usytuowanego na działce ew. nr 357/2. Wskazał również, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, przy czym dowodzenie okoliczności wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – dalej w skrócie "Pbud.") obciąża samowolnego inwestora, a w niniejszej sprawie aktualnych współwłaścicieli obiektu będącego przedmiotem postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie usytuowanego na działce ew. nr 357/2 obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...], nakazał skarżącej, G. C., T. C. i W. T. zabezpieczyć przedmiotowy budynek przed dostępem osób postronnych, oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. następujących dokumentów: - zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy w/w budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako podstawę prawną postanowienia powołał art. 123 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "Kpa"), art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 81 ust. 4 Pbud., oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016r. poz. 2255) W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że na działce ew. nr 357/2 obr. [...] usytuowany jest obiekt jednokondygnacyjny o konstrukcji stalowej o wymiarach zewnętrznych wynoszących ok. 5,65m x ok. 3,20m, stanowiący budynek w rozumieniu art. 3 pkt. 2 Pbud. W oparciu o zebrane dokumenty i złożone na rozprawie zeznania PINB ustalił, iż obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, został wybudowany w 2005 r. a jego inwestorem był Z. Z. Przedmiotowy budynek jest przeznaczony do przechowywania towarów, którymi jeden ze współwłaścicieli handluje na odpustach, oraz innych rzeczy z których korzystają współwłaściciele, a także do garażowania samochodu osobowego. Następnie przytoczył definicję budynku gospodarczego określoną w §3 pkt. 8 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015r., poz.1422). Mając na uwadze potoczne znaczenie pojęcia "magazynu", oraz oświadczenia współwłaścicieli PINB uznał, że przedmiotowy budynek stanowi budynek o funkcji gospodarczo – garażowo – magazynowej. Dalej przytoczył treść znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów art. 3 pkt. 6 i 7, art. 28, art. 29 i art. 30 Pbud. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2017 r. Wskazał przy tym, że budowa budynku o funkcji gospodarczo – garażowo – magazynowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, tymczasem w okresie od 1999 r. nie było udzielone pozwolenie na budowę ani przyjęte zgłoszenie na budowę przedmiotowego obiektu. Wyjaśnił dalej, że w sprawie stosować należy art. 48 ust. 1 i 2 Upb w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. Ponieważ budynek został wybudowany w okresie gdy na terenie działki nr 357/2 obr. [...] nie obowiązywały już ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], lokalizacja w/w budynku me narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie PINB, żaden z przepisów § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie dopuszcza sytuowania budynku w sposób, w jaki usytuowano przedmiotowy budynek, albowiem nie został on zlokalizowany w granicy z sąsiednią działką budowlaną i nie przylega ścianą do budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce budowlanej nr ew. 356 obr. [...], który usytuowany jest już w granicy z działką ew. nr 357/2 obr. [...]. Ponadto odległości ścian zewnętrznych budynku bez otworów okiennych i drzwiowych od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi są znacznie mniejsze niż odległość 1,5 m. wymagana zgodnie z § 12 ust. 3 pkt. 1 ww. rozporządzenia. Tym samym przedmiotowy budynek został wybudowany w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane. Pomimo tego, że obecna lokalizacja budynku narusza w/w przepisy, możliwym jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z w/w przepisami m.in. poprzez pomniejszenie jego wymiarów zewnętrznych, w sposób umożliwiający spełnienie wymogów przepisów § 12 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki, które obligowałyby organ nadzoru budowlanego na obecnym etapie, do nakazania rozbiórki wybudowanego budynku. Dalej przytoczył treść przepisów art. 48 ust. 3, 4, 5, art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 4 Pbud. dotyczące procedury legalizacji samowoli budowlanej. Wyliczył również wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 25.000 zł. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na powyższe postanowienie, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu [...]WINB podzielił stanowisko PINB, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, wybudowanym samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co do którego istnieje możliwość jego zalegalizowania po spełnieniu określonych warunków. Zdaniem [...]WINB, organ I instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji przedmiotowego obiektu, jako budynku o funkcji gospodarczo – garażowo - magazynowej. Ponieważ budynek magazynowy nie został wymieniony w art. 29 ani w art. 30 Pbud., jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czego w rozpatrywanej sprawie nie dokonano. W związku z powyższym w sprawie zastosowanie ma art. 48 Pbud. Potwierdził również, że lokalizacja budynku nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast jego lokalizacja narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie [...]WINB, organ I instancji zasadnie umożliwił współwłaścicielom przedmiotowego obiektu jego legalizację. Jednocześnie zaskarżonym postanowieniem wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu i nałożył obowiązek przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów, zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2 i 3 Pbud. W ocenie [...]WINB, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, czy też do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają organ zażaleniowy do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu [...]WINB wyjaśnił, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego przy podejmowaniu niniejszego postanowienia nie zostały uwzględnione. Obowiązek wstrzymania wykonania robót budowlanych wynika wprost z przepisu zawartego w art. 48 Pbud, który znajduje zastosowanie zarówno do obiektów budowlanych wznoszonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i do takich, których budowa została już zakończona. Przedłożone dokumenty przesądzą, czy przedmiotowy budynek będzie pełnił funkcję garażu, czy będzie to budynek gospodarczo – garażowo - magazynowy - jak został zakwalifikowany w prowadzonym postępowaniu na podstawie funkcji jaką obecnie spełnia - i w zależności od przeznaczenia zostanie ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej. Ponadto zgodnie z art. 143 Kpa, wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Z akt sprawy wynika również , że rok budowy przedmiotowego budynku został ustalony na podstawie dokumentów urzędowych i zeznań stron postępowania. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 48 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pbud. w przedmiocie rozbiórki garażu na działce ew. nr 357/2 przy ul. [...] w [...], - wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych niezgodnie ze stanem faktycznym, - akceptowanie zobowiązań nałożonych na skarżącą i pozostałych współwłaścicieli działki i garażu postanowieniem PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu podniosła, że garaż został zbudowany przez nieżyjącego już Z. Z. 15 lat temu i nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Urząd Miasta [...] ustalił wymiar podatku jak za garaż, ponieważ na jego miejscu ustalił adekwatny do tego podatku stan faktyczny. Podniosła również, że otrzymała garaż w spadku i nie jest w stanie uzyskać żadnych dokumentów ze względu na brak środków finansowych. Mieszka samotnie, utrzymuje się z emerytury, która wystarcza jedynie na jej bieżące potrzeby. Zarzuciła też błąd w interpretacji prawa budowlanego, poprzez zastosowanie trybu z art. 48 Pbud, który nie odnosi się do przepisu art. 29 ust. 1 pkt. 2 Pbud. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzkie Sądy Administracyjne, w ramach swojej ustrojowej właściwości, dokonują kontroli działalności administracji publicznej, badając czy jest ona zgodna z prawem. Poddając takiej kontroli zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że przy jego wydaniu organy administracji publicznej nie naruszyły prawa tak materialnego, jak i procesowego. Prawidłowo ustalono stan faktyczny w sprawie, właściwie zrekonstruowano adekwatne do tego stanu normy prawa materialnego i finalnie, wydano odpowiednie rozstrzygnięcie. W sprawie nie ma wątpliwości, że obiekt budowlany zrealizowany na działce 357/2, obr. [...] w [...] jest budynkiem. Z podjętych w toku postępowania czynności wynika jednoznacznie, iż posiada on ściany, dach oraz fundament (wewnętrzną wylewkę betonową). Przedmiotowe cechy parametryzują obiekt zgodnie z ustawową definicją budynku – art. 3 pkt 2 Upb. Nie budzą również zastrzeżeń ustalenia dotyczące jego funkcji (przeznaczenia) gospodarczo-garażowo-magazynowej; protokoły przesłuchania T. T., T. C., W. T. i G. C. z dnia 9 maja 2017 roku; pismo [...] z dnia 22 czerwca 2016 roku. Z wymienionych dokumentów wynika, że budynek na działce 357/2 przeznaczony był i jest do garażowania samochodu, magazynowania towarów przeznaczonych do obrotu gospodarczego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, oraz przechowywania innych przedmiotów, jak rower, materac, czy fotelik samochodowy. Z akt sprawy wynika, że inwestorem budynku na działce 357/2 był Z. Z., a sam budynek powstał w roku 2005 – w 2005 roku dokonano pomiaru budynku; na tę datę wskazują również zeznania W. P. i G. P. Około roku 2002 obiekty był usytuowany na dwóch działkach: 357/2 i 357/3, następnie zmieniono jego lokalizację (w roku 2005) i od tamtej pory znajduje się wyłącznie na działce 357/2; zeznania W. P. i G. P., projekt podziału działki 357/1 z 2002 roku. Na przedmiotowy budynek nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Nie dokonano również jego zgłoszenia. Wychodząc z ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 Upb organy zasadnie przyjęły, że na budowę budynku na działce 357/2 potrzebne było pozwolenie na budowę, a ponieważ go nie uzyskano, wdrożono procedurę przewidzianą treścią art. 48 Upb. Organy zauważyły, że z dniem 1 stycznia 2017 roku weszły w życie zmiany wprowadzone ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016r. poz. 2255). Zgodnie z postanowieniami międzyczasowymi zadekretowanymi w art. 26 ust. 1 ustawy nowelizującej, w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 Upb, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ postępowanie zostało wszczęte w dniu 29 kwietnia 2016 roku, prawidłowo stosowano przepisy w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2017 roku. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 Upb organ nie orzeka o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim układzie faktycznym organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nakłada na właściciela (inwestora) obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej – art. 48 ust. 2 i 3 Upb. W analizowanej sprawie trafnie przyjęto, że budynek zlokalizowany na działce 357/2 narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem nie został on zlokalizowany w granicy z sąsiednią działką budowlaną i nie przylega ścianą do budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce budowlanej nr ew. 356 obr. [...], który usytuowany jest już w granicy z działką ew. nr 357/2 obr. [...]. Ponadto odległości ścian zewnętrznych budynku bez otworów okiennych i drzwiowych od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi są znacznie mniejsze niż odległość 1,5 m. wymagana § 12 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia. Pomimo naruszenia norm "odległościowych" organy prawidłowo skonkludowały, że możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z w/w przepisami m.in. poprzez pomniejszenie jego wymiarów zewnętrznych, w stopniu adekwatnym do wymogów § 12. Wydane wobec skarżącej i pozostałych współwłaścicieli postanowienie miało na celu umożliwienie im zalegalizowanie samowoli, jakiej dopuścił się inwestor – Z. Z. Podnoszone w skardze zarzuty są w całości niezasadne. Kwestia "otrzymania przez skarżącą budynku w spadku" nie ma znaczenia. Skarżąca nie jest wprawdzie inwestorem, niemniej jednak jest jego następcą prawnym, współwłaścicielem działki, na której jest on położony i tym samym, w reżimie prawa budowalnego, odpowiada za samowolę budowlaną, jakiej się dopuszczono; przesądza o tym art. 52 Upb, który zakłada, że realizacja obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego spoczywa nie tylko na inwestorze, ale także na właścicielu lub zarządcy. Podobnie prawnie irrelewantny jest fakt, że na działce 357/2 od 15 lat nie prowadzi się żadnych robót budowlanych, co zdaniem skarżącej przekłada się na wniosek, że orzekanie o ich wstrzymaniu jest bezprzedmiotowe. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. Nie ma zatem żadnego znaczenia argument skarżącej, że nie prowadzi na terenie swojej nieruchomości żadnych robót budowlanych – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Łd 349/17, LEX nr 2345634. Powoływany przez skarżącą art. 29 ust. 1 pkt 2 Upb nie będzie miał w sprawie zastosowania, z uwagi na fakt, iż objęte nim wyłączenie dotyczy wolnostojących parterowych budynków o funkcji gospodarczej i garażowej. Budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie pełni również funkcje magazynową, co wyłącza stosowalność art. 29 ust. 1 pkt 2 Upb. Z podanych powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.