II SAB/Wa 815/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów prawa 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. S. W. pismem z [...] stycznia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek (data wpływu do organu - 6 luty 2017 r.) o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Organ, pismem z [...] lutego 2017 r., powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] czerwca 2017 r., z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Następnie, pismem z [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby, w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA pismem z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował, że S. W. ma ustalone prawo do emerytury i przesłał, na potrzeby prowadzonego postępowania, wydaną na podstawie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, kopię decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z dnia [...] maja 2017 r. o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Następnie Minister, pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby funkcjonariusza do 31 lipca 1990 r. (okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje), a także kopii dokumentów, dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, pismami z [...] sierpnia 2017 r. oraz [...] czerwca 2018 r., organ wystąpił do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie przekazania informacji, dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym informacji o zajmowanych w trakcie służby stanowiskach i pełnionych funkcjach, awansach w stopniu służbowym, podwyżkach, dodatkach do uposażenia o charakterze uznaniowym, opiniach służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach), potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej udzielił na wskazane pisma odpowiedzi, odpowiednio pismami z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] września 2018 r. Pismem z [...] października 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] stycznia 2018 r., a następnie pismem z [...] stycznia 2018 r. - do [...] czerwca 2018 r, a kolejnym pismem - z [...] czerwca 2018 r. - wyznaczył nowy termin na [...] sierpnia 2018 r. Pismem z [...] listopada 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżący zapoznał się z dokumentacją zebraną w sprawie w dniu [...] grudnia 2017 r. Organ następnym pismem z dnia [...] września 2018 r. zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do [...] listopada 2018 r. Skarżący w dniu [...] maja 2019 r. oraz [...] czerwca 2019 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pisma w sprawie złożonego wniosku. Dnia [...] czerwca 2019 r. zwrócił się również do Prezesa Rady Ministrów z prośbę o pomoc w zakończeniu sprawy, który w związku z tym skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo z dnia [...] czerwca 2019 r., dotyczące przyspieszenia zakończenia sprawy. W dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżący skierował kolejną prośbę do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie w jego sprawie decyzji administracyjnej. W dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżący złożył ponaglenie do Prezesa Rady Ministrów w przedmiotowej sprawie, zaś do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się o wydanie w jego sprawie decyzji administracyjnej. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wystosowała w dniu [...] września 2019 r. pismo do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w tej sprawie, wskazując na konieczność stosownego rozpatrzenia sprawy. Następnie 19 października 2019 r. S. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (22 października 2019 r. - data stempla pocztowego) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] stycznia 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że pomimo dwóch lat i ponad 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku organ nie wydał decyzji w sprawie, pomimo jego pism i ponagleń. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4 800) w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi potrzebował - realnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał, że w dniu [...] października 2019 r. została wydana decyzja nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie, na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." Przed wniesieniem skargi, S. W. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem, w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256); dalej: "k.p.a.", co czyni skargę dopuszczalną, również w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyny, z powodu których akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy, znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania, wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia 19 października 2019 r., tj. do dnia wniesienia skargi (22 października 2019 r. - data stempla pocztowego) na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie została zakończona wydaniem decyzji. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ do [...] listopada 2017 r. zebrał dokumentację niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, o czym poinformował skarżącego pismem z tej daty. Skarżący zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją [...] grudnia 2017 r. Od zebrania dokumentacji w sprawie do wniesienia skargi do Sądu i wydania decyzji upłynęły prawie dwa lata. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach ([...] czerwca 2017 r., [...] sierpnia 2017 r., [...] stycznia 2018 r., [...] czerwca 2018 r. i [...] listopada 2018 r.) sprawa nie została załatwiona, zaś faktycznie decyzję wydano [...] października 2019 r. Ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie, związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku S. W.. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. prawie dwa lata, jak i brak po stronie organu zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Pogląd, wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez ponad dwa lata nie kończył postępowania i nie wydawał decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Odnośnie zaś wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy wyjaśnić, że stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej wyżej ustawy, skarżący był zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od wniesionej skargi.