II SA/Wa 1856/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania B.K. (zwanej dalej skarżącą) rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303 – zwanej dalej ustawą). W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS przywołał art. 3, podkreślając, że wszystkie wymienione w przywołanym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Prezes ZUS podniósł, że może odmówić przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w razie: - pozbawienia przez sąd władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej, - długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Prezes ZUS wyjaśnił, że zgodnie z ustawą, wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci, w celu należytego wykonywania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Dalej Prezes ZUS podał, że proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka. Dalej organ wyjaśnił, że wystąpiły długotrwałe przerwy w sprawowaniu przez skarżącą osobistej opieki nad dziećmi, spowodowane pobytem synów: P. w szpitalu i następnie w Domu Pomocy Społecznej oraz W. w internatach. Z oświadczenia skarżącej wynika, że jedynie odwiedzała syna P. w szpitalu, co oznacza brak możliwości oceny czy w przerwach tych skarżąca wykonywała ogół obowiązków spoczywających na rodzicach względem dzieci, a zatem czy podejmowała czynności, które składają się na pojęcie wychowywania w rozumieniu ustawy. W konsekwencji, Prezes ZUS nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. K. Skarżąca podkreśliła, że nie wiedziała, że powinna dokładnie opisać wizyty w szpitalu i opiekę nad synem P. Podniosła, że starała się odwiedzać syna w szpitalu jak najczęściej, kilka razy w tygodniu. W miarę swoich umiejętności robiła synowi toaletę, przebierała go, chciała dać mu jak najwięcej matczynej miłości, ponieważ miała nadzieję, że pomimo tego, że jest nieprzytomny, to jednak czuje obecność matki. Odnosząc się do pobytu syna W. w internatach wyjaśniła, że pobyty te nie były długotrwałe i porównywalne do okresów pobytu w internacie jego rówieśników. Nadto pobyt w internacie nie obejmował weekendów i okresów choroby dziecka, natomiast w czasie pobytu w internacie syn mógł odrabiać lekcje z rówieśnikami, a także uczestniczyć w zajęciach dodatkowych, których wymagał. Wobec powyższego skarżąca uznała, że zarzuty przedstawione w zaskarżonej decyzji są dla niej krzywdzące. Podkreśliła, że wychowała czwórkę dzieci i prowadziła gospodarstwo, a każdemu z dzieci starała się poświęcić jak najwięcej czasu, pomimo tego, że syn P. miał straszny w skutkach wypadek w dzieciństwie, a syn W. wymagał specjalistycznego nauczania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303), świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci. Przy czym wychowanie, w myśl art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. wynika, że decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, publ. LEX nr 79608). Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w toku postępowania administracyjnego organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrał dowody celem ustalenia przesłanek do przyznania świadczenia oraz czy uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK1981/14; publ. CBOSA). Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia (części dyspozytywnej decyzji). Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest przy tym uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia, a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Ponadto, w przypadku gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, publ. Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20; z dnia 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX nr 41681, wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNC 1994/0/181). Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy wskazać należało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i wskazuje na powierzchowne oraz "mechaniczne" podejście do sytuacji skarżącej. Tymczasem, jak podkreślano w uzasadnieniu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, "każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie" (s. 3). W ocenie Sądu, w tej konkretnej sprawie administracyjnej, organ nie dopełnił obowiązku indywidualnego, wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą sprawę organ powinien przede wszystkim ustalić w sposób wyczerpujący jej stan faktyczny, w szczególności w odniesieniu do długości okresu pobytu syna P. w szpitalu i Domu Opieki Społecznej. Organ domagając się od strony dokumentów potwierdzających w/w okoliczności, całkowicie pominął normę art. 75 § 1 K.p.a. Nie pouczył strony, że może przy pomocy również innych niż dokumenty dowodów, wykazać sporne okoliczności. W konsekwencji organ w sposób nieuprawniony ograniczył zakres prowadzonego postępowania dowodowego. Nadto organ nie dokonał wnikliwej oceny posiadanego już materiału dowodowego. W szczególności rozpatrując problematykę długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci, nie odniósł się do oświadczeń strony, iż odwiedzała syna P. w szpitalu i Domu Opieki Społecznej, gdzie starała się wykonywać przy nim prace zarówno pielęgniarskie, jak też podejmowała działania związane ze wsparciem psychologicznym. Oceniając w/w materię organ abstrahował też całkowicie od problematyki stanu zdrowia syna P. i tego, jak ten stan mógł przekładać się na jego wychowywanie przez matkę. Organ nie zajął też żadnego stanowiska odnośnie twierdzeń przytoczonych przez stronę, a dotyczących wychowywania syna W. W sposób arbitralny przyjął jedynie, ze fakt przebywania przez syna w ciągu pięciu dni w tygodniu w internacie przy szkole do której uczęszczał, stanowi sam w sobie dowód na długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania przez matkę. Powyższe uchybienia organu, prowadzą w odczuciu tut. Sądu do konkluzji, iż samo rozstrzygnięcie jest wadliwe. Organ prowadząc niniejsze postępowanie pominął całkowicie fakt, iż powinien to czynić nie tylko w sposób wypełniający zasady ogólne K.p.a. ale także w sposób nie pozbawiony empatii, zrozumienia i zwykłego doświadczenia życiowego. Przy rozpoznawaniu każdej sprawy winien wykazać maksimum staranności pamiętając o tym, iż rozstrzyga kwestie związane ściśle z życiem ludzkim. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wskutek czego organ przedwcześnie uznał, iż w sprawie spełniona została negatywna przesłanka określona w art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej, konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przepisów ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym i wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania.