II SA/Ol 36/20

Dnia 20 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 roku sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia ... roku nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyborów Sołtysa i członków Rady Sołeckiej Sołectwa Z. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej stwierdzenia nieważności wyborów sołtysa Sołectwa Z.; II. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżącej B. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą nr "[...]" z "[...]" r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), stwierdziła nieważność wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej Sołectwa przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że 24 czerwca 2019 r. do Wójta Gminy wpłynął protest wyborczy N. S. Protestujący zarzucił, że podczas przeprowadzanych wyborów doszło do szeregu uchybień i naruszeń prawa, co mogło przyczynić się do niewłaściwego wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Wskazał, że na zebranie przyszło co najmniej kilka osób które prawdopodobnie nie były uprawnione do głosowania a wpisały się na listę obecności i otrzymały karty do głosowania. Urna do której wrzucano głosy nie została wcześniej okazana jako pusta. Podczas zebrania nie został przegłosowany skład komisji skrutacyjnej. Zastrzeżenia protestującego budził także wybór członków rady sołeckiej, którzy zostali wybrani bez przeprowadzenia głosowania i przy braku wymaganej liczby mieszkańców. Ponadto wybory nastąpiły z przekroczeniem sześciomiesięcznego terminu ustalonego przepisami statutu sołectwa. Wskazano, że 29 sierpnia 2019 r. podczas X sesji Rady Gminy protest wyborczy został przekazany do rozpatrzenia komisji rewizyjnej, która podjęła czynności wyjaśniające. Wysłuchała wyjaśnień protestującego, pracownika Urzędu Gminy obsługującego zebranie wiejskie oraz dokonała analizy: opinii prawnych, protokołu z sołeckiego zebrania wyborczego, listy obecności z zebrania wiejskiego; protokołów komisji skrutacyjnej oraz kart do głosowania na sołtysa. Komisja ustaliła, że zasadnym okazał się zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia wyborów członków rady sołeckiej Sołectwa, gdyż uchybiono tajności głosowania. Ponadto wyszczególniono uchybienia, jakie komisja stwierdziła przy procedurze wyboru sołtysa. Wskazano, że: 1. na liście obecności z zebrania wiejskiego brakuje podpisów dwóch osób; 2. na liście obecności z zebrania wiejskiego widnieje co najmniej jedna osoba (wskazana przez protestującego), która nie była uprawniona do głosowania. Komisja zweryfikowała osobę biorącą udział w głosowaniu jako osobę niezamieszkałą w sołectwie pomimo zameldowania; 3. w protokole z sołeckiego zebrania brak informacji o przeprowadzeniu głosowania nad składem komisji skrutacyjnej; 4. w protokole z sołeckiego zebrania brak informacji o ilości wydanych kart do głosowania. Zauważono, że z relacji protestującego oraz pracownika Urzędu Gminy wynika, że podczas wyborów panował ogólny chaos i zamieszanie. B. W. (dalej jako: "skarżąca"), wybrana na sołtysa w unieważnionych wyborach, zaskarżyła w imieniu własnym powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła organowi brak wskazania podstawy prawnej i faktycznej stwierdzenia nieważności wyborów. Podniosła, że powołane w uzasadnieniu uchwały okoliczności nie były na tyle doniosłe, aby mogły uzasadniać stwierdzenie nieważności wyborów na wniosek kontrkandydata. Twierdzenia, że "na zebranie przyszło co najmniej kilka osób, które prawdopodobnie nie były uprawnione do głosowania" nie jest wystarczające dla przyjęcia wadliwości przebiegu głosowania. Odnośnie do braku na liście obecności podpisów dwóch osób, skarżąca wyjaśniła, że uczestnicy zebrania sami wpisywali się na listę, co oznacza wprost, że samo wpisanie się spełnia jednocześnie kryterium złożenia czytelnego podpisu każdej osoby. Skarżąca oświadczyła, że wbrew wywodom Rady, żadna osoba uczestnicząca w zebraniu wiejskim nie jest osobą niezamieszkałą na terenie sołectwa, tj. osobą która nie przebywałaby na terenie sołectwa z zamiarem pobytu stałego w cywilistycznym rozumieniu miejsca zamieszkania. Podała, że w celu udokumentowania przeprowadzenia wyborów zebranie sołeckie wykorzystało gotowe formularze protokołu sporządzone przez gminę, które były stosowane we wszystkich 13 sołectwach Gminy i w odniesieniu do żadnego z wyborów nie były kwestionowane. W szczególności w protokole stwierdzono, że zebranie powołało komisję skrutacyjną, że sołtysa powołano w głosowaniu tajnym, że zebranie powołało komisję skrutacyjną dla wyboru rady sołeckiej, że głosowanie nad wyborem rady sołeckiej przeprowadzono jawnie z przyczyn określonych w protokole na wniosek zebrania wiejskiego. Ponadto, zebranie prowadził jako przewodniczący sam Przewodniczący Rady Gminy, który nie stwierdził w jego toku żadnych uchybień, po czym po upływie ponad 5 miesięcy podpisał uchwałę stwierdzającą nieważność wyborów. Zdaniem skarżącej za bezpodstawny należy uznać zarzut przekroczenia sześciomiesięcznego terminu dla przeprowadzenia wyborów. Charakter tego terminu musi być uznany za instrukcyjny, bowiem w przeciwnym razie, żadne wybory przeprowadzone po upływie tego terminu nie mogłyby zostać uznane za ważne. Skarżąca zauważyła też, że protokół nie ujawnia żadnych okoliczności wskazujących na ustalony przez Radę Gminy stan ogólnego chaosu i zamieszania na zebraniu. Skarżąca podkreśliła, że Rada Gminy nie dokonała rozróżnienia sytuacji wybranego sołtysa i rady sołeckiej. Wyraziła przekonanie, że sołtys został wybrany bez jakichkolwiek przesłanek dopuszczających rozważanie stwierdzenia nieważności jego wyboru. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił dodatkowo, że w dniu 23 maja 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie zarządzenia wyborów Sołtysów i Rad Sołeckich na terenie Gminy, którą zarządzono wybory na dzień 16 czerwca 2019 r. W wykonaniu podjętej uchwały Wójt Gminy w dniu 3 czerwca 2019 r. wydał zarządzenie nr "[...]", którym zwołał na dzień 16 czerwca 2019 r. w sołectwach Gminy zebrania wiejskie w celu dokonania wyboru sołtysów i rad sołeckich i ustalił szczegółowy harmonogram tych zebrań. W Sołectwie zebranie zwołano na godzinę 11:00 i przewodniczył mu Przewodniczący Rady Gminy. Stwierdzono, że istnieje wymagane statutem sołectwa quorum i prawidłowo zwołane zebranie jest uprawnione do głosowania w celu przeprowadzenia wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej. W przeprowadzonym na zebraniu wiejskim głosowaniu udział wzięło 38 osób i spośród 2 kandydatów na funkcję sołtysa w głosowaniu tajnym została wybrana skarżąca, stosunkiem głosów 26 do 12. Dokonano również wyboru członków rady sołeckiej. Nastąpiło to w głosowaniu jawnym, w którym wzięły udział 22 osoby. Wszyscy trzej kandydaci uzyskali po 22 głosy. Zdaniem Wójt Gminy nie ulega wątpliwości, że dotknięte wadą były wybory członków rady sołeckiej. Zostały one bowiem przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z treści protokołu z zebrania wyborczego z dnia 16 czerwca 2019 r. wynika zaś jednoznacznie, że wyboru członków rady sołeckiej dokonano w głosowaniu jawnym, a więc z oczywistym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g., co w pełni uzasadnia stwierdzenie nieważności tych wyborów. Wójt Gminy stał na stanowisku, że odmienna powinna być jednak ocena w zakresie dokonanych w dniu 16 czerwca 2019 r. wyborów sołtysa Sołectwa. Z protokołu komisji skrutacyjnej wynika, że w głosowaniu wzięło udział 38 osób spośród 40 osób uczestniczących - zgodnie z załączoną do protokołu zebrania listą obecności - w zebraniu wyborczym. Brak podpisu na liście obecności dwóch osób nie powinno mieć istotnego znaczenia w sprawie. Niewątpliwym jest, że niepodpisana na liście obecności N. S. uczestniczyła w zebraniu i była przewodniczącą komisji skrutacyjnej, a następnie kandydatem na członka rady sołeckiej. Nie zakwestionowano też autentyczności wpisu na liście obecności P. C. Przyjęcie zaś przez komisję rewizyjną, że uczestniczyła w nich "co najmniej jedna osoba" nieuprawniona nie zostało jednoznacznie wykazane. Nie zostało to w szczególności w żaden sposób zweryfikowane, choćby przez zwrócenie się do A. C., wskazywanego przez wnoszącego protest wyborczy kontrkandydata skarżącej, o wyjaśnienie kwestii jego faktycznego zamieszkania. Nawet, gdyby zostało potwierdzone, że był on nieuprawniony do głosowania w wyborach sołtysa Sołectwa - jego udział w głosowaniu nie mógł mieć wpływu na wynik głosowania, w którym skarżąca otrzymała 26 głosów a jej kontrkandydat - 12 głosów, przy wymaganym statutem sołectwa quorum wynoszącym 13 osób. Reasumując, pełnomocnik zauważył, że skoro co najmniej wybory rady sołeckiej przeprowadzono z naruszeniem przepisów prawa, żądanie skarżącej, domagającej się uchylenia w całości zaskarżonej uchwały, jest nieuzasadnione. W piśmie procesowym z 29 stycznia 2020 r. skarżąca wskazała na niekonsekwencję w stanowisku organu, który wniósł o oddalenie skargi w całości, mimo, że nie zgłasza zastrzeżeń do legalności wyboru sołtysa. Zdaniem skarżącej albo zaskarżona uchwała winna zostać uchylona w części odnoszącej się do wyboru sołtysa, albo też w całości, mając na względzie, że została wadliwie podjęta w stosunku do dwóch aktów wyborczych łącznie. Na rozprawie, która odbyła się 20 lutego 2020 r.: - skarżąca poparła skargę, zaś reprezentujący ją radca prawny poparł skargę co do stwierdzenia nieważności uchwały stwierdzającej nieważność wyboru sołtysa; - pełnomocnik organu wniosła i wywiodła jak w odpowiedzi na skargę. Wskazała, że każde z głosowań było odrębnym aktem wyborczym. Wybory sołtysa przebiegły prawidłowo. Po wyborze sołtysa wkradł się chaos i doszło do jawnego wyboru rady sołeckiej. Podała, że możliwe było utworzenie dwóch odrębnych komisji skrutacyjnych do każdego z dwóch głosowań, a ponieważ członek komisji do wyboru sołtysa zamierzał kandydować do rady, został zmieniony skład komisji skrutacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten w aktualnym brzmieniu, na skutek noweli wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), nie wymaga już poprzedzania skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarga wnoszona w tym trybie na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż decyzje administracyjne, wydane po wejściu w życie tej nowelizacji (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej) nie jest ograniczona terminem i może zostać wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). W sprawie nie jest kwestionowane, że zaskarżona uchwała jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie budzi też wątpliwości, że skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi, skoro zaskarżona uchwała pozbawiła ją uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego w związku z wyborem na sołtysa (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przy czym skarżąca może kwestionować zaskarżoną uchwałę tylko w ramach własnego interesu prawnego, a więc tylko co do ważności wyborów sołtysa, które wygrała i które potwierdzone zostały odrębnym aktem wyborczym niż wybory członków rady sołeckiej. Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącej daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt w zakresie posiadanego interesu prawnego. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią oczywiste naruszenia prawa, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia przyjmuje się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17, publ. w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W rozpatrywanej sprawie zaskarżoną uchwałą Rada Gminy stwierdziła nieważność dwóch odrębnych aktów wyborczych: wyborów sołtysa oraz wyborów członków rady sołeckiej, wskazując odrębnie na uchybienia w wyborze sołtysa i odrębnie na uchybienia w wyborze członków rady sołeckiej. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę, wyjaśnił, że nie podziela zastrzeżeń Rady Gminy co do oceny legalności wyboru sołtysa. Sąd w składzie orzekającym również nie stwierdził, po przeprowadzeniu analizy przekazanych Sądowi akt sprawy, aby wybory sołtysa Sołectwa, przeprowadzone 16 czerwca 2019 r., obarczone były naruszeniem prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności. Rada Gminy powołała cztery okoliczności, które jej zdaniem dyskwalifikowały wybory sołtysa. Po pierwsze wskazano na brak podpisów na liście obecności dwóch osób. Jednak w sprawie nie jest sporne, że osoby te w rzeczywistości były obecne na zebraniu, na co zgodnie zwraca uwagę Wójt Gminy i skarżąca. Lista obecności potwierdza, że każdy uczestnik indywidualnie wpisywał się na listę. Słusznie Wójt Gminy wskazał, że w żaden sposób nie zakwestionowano podpisów osób wpisanych na listę obecności. Poza tym N. S., której podpisu brakuje w rubryce "Podpis", była członkiem komisji skrutacyjnej, rzeprowadzającej wybory sołtysa, co potwierdził pracownik urzędu gminy protokołujący wybory. Co do ustaleń Rady Gminy, w myśl których jeden z głosujących nie był uprawniony do głosowania, ponieważ mimo zameldowania w miejscowości Z. w niej nie zamieszkiwał, to nie wiadomo na jakiej podstawie Rada Gminy opiera to twierdzenie. Wójt Gminy zaś podał w odpowiedzi na skargę, że okoliczność ta nie została w żaden sposób zweryfikowana. Niezależnie od powyższego, kwestionowanie przez Radę Gminy ważności trzech głosów nie mogło mieć żadnego znaczenia dla ostatecznego wyniku wyborów sołtysa, gdy skarżąca wygrała stosunkiem 26 do 12 głosów. Bezpodstawny jest także zarzut Rady Gminy o braku przeprowadzenia głosowania nad składem komisji skrutacyjnej. Zgodnie z § 25 ust. 1 statutu sołectwa wybory przeprowadza komisja skrutacyjna wyłoniona spośród uprawnionych do głosowania uczestników zebrania. Statut sołectwa stanowi tylko, że komisja skrutacyjna ma być wyłoniona spośród uczestników zebrania. Nie określa natomiast sposobu i trybu jej utworzenia. Nie można tym samym przyjmować, że powołanie członków komisji skrutacyjnej wymagało bezwzględnie przeprowadzenia głosowania. Przy czym pracownik urzędu gminy, który obsługiwał wybory od strony technicznej, podał podczas składania wyjaśnień przed komisją rewizyjną, że takie głosowanie było przeprowadzone, nie odnotowano tego tylko w protokole. Nie sposób też zgodzić się z Radą Gminy, że brak podania w protokole informacji o ilości wydanych kart mógł wpłynąć na wynik wyborów. Z protokołu z wyborów sołtysa wynika bezspornie, że oddano 38 głosów, tj. dokładnie tyle ilu mieszkańców wzięło udział w zebraniu. Nie istnieje zatem podejrzenie wydania większej ilości kart do glosowania. Ponadto z wyjaśnień pracownika urzędu gminy, złożonych przed komisją rewizyjną, wynika, że wybory sołtysa miały spokojny i uporządkowany przebieg. Zgodnie z § 23 ust. 2 statutu sołectwa w pierwszej kolejności należy przeprowadzić wybór sołtysa, w drugiej kolejności członków rady sołeckiej. Pracownik urzędu gminy podał, że dopiero po ogłoszeniu wyników wyborów sołtysa uczestnicy zaczęli opuszczać zebranie i powstało w związku z tym zamieszanie. Reasumując, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie potwierdza wystąpienia podniesionych przez Radę Gminy zastrzeżeń co do przebiegu wyborów sołtysa i nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej stwierdzenia nieważności wyborów sołtysa Sołectwa Z. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (300 zł.); wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł.) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).