II SA/Łd 787/19

Dnia 20 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 roku sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrot świadczenia - zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. B.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzja z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W.C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] października 2006 roku, nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2006 roku, po rozpoznaniu wniosku W.C. przyznał zasiłek pielęgnacyjny osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, która powstała przed 21 rokiem życia, na dziecko – M. C. w kwocie 153 zł miesięcznie na czas nieokreślony od dnia 1 października 2006 roku. Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] października 2018 roku, nr [...] zmienił własną wcześniejszą decyzję w zakresie wysokości zasiłku pielęgnacyjnego do kwoty 184,42 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2018 roku do dnia 31 października 2019 roku, a od dnia 1 listopada 2019 roku w kwocie 215,84 zł miesięcznie. Po czym Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], uchylił z dniem [...] kwietnia 2019 roku własną decyzję z dnia [...] października 2006 roku orzekającą o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej. W dalszej kolejności Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie – zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie za okres od dnia 1 maja do dnia 31 sierpnia 2016 roku, w wysokości 153 zł miesięcznie za okres od dnia 1 grudnia 2016 roku do dnia 31 sierpnia 2018 roku oraz w wysokości 184 zł miesięcznie za okres od dnia 1 do dnia 31 marca 2019 roku. Ponadto organ mocą tej decyzji orzekł o zwrocie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja do dnia 31 sierpnia 2016 roku, od dnia 1 grudnia 2016 roku do dnia 31 sierpnia 2018 roku oraz za okres od dnia 1 do dnia 31 marca 2019 roku w kwocie 4.009,42 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania decyzji w kwocie 478,95 zł, zatem w sumie 4.488,37 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 pkt 7, art. 16 ust. 1 i ust. 5, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b i ust. 6-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2220 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła W.C. podnosząc, iż pieniądze otrzymane tytułem zasiłku pielęgnacyjnego przekazywała synowi, który wówczas przebywał w zakładzie karnym. Syn wcześniej złożył oświadczenie, że pomimo osiągnięcia pełnoletności prosi by świadczenie wpływało na konto odwołującej, bowiem on takowego nie posiadał. Sytuacja materialna odwołującej jest trudna, bowiem niewiele ona zarabia, a sama ponosi koszty utrzymania domu i spłaca liczne zobowiązania syna. Syn odsiadywał karę pozbawienia wolności za okradanie matki i znęcanie się nad nią psychicznie i fizycznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawowych wskazując następnie, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do nakazania odwołującej zwrotu wypłaconych świadczeń. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie – czy skoro strona świadczenia otrzymywane na syna przez cały okres jego pobytu w areszcie czy w zakładzie karnym i przekazywała synowi to decyzja zobowiązująca ją do zwrotu świadczenia jest zasadna. W sprawie – jak wskazało Kolegium – poza sporem pozostaje okoliczność, że świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz syna były przyznane i wypłacane odwołującej. Ponadto, w dniu 13 maja 2019 roku do organu wpłynęło pismo Centralnego Zarządu Służby Więziennej w W. z dnia 30 kwietnia 2019 roku informujące, M. C. był pozbawiony wolności w okresie od dnia 21 kwietnia do dnia 8 sierpnia 2016 roku przebywając w Zakładzie Karnym w S., w okresie od dnia 10 lutego 2016 roku do dnia 21 sierpnia 2018 roku przebywając w Areszcie Śledczym w Ł., a obecnie od dnia 21 lutego 2019 roku jest tymczasowo aresztowany i przebywa w Areszcie Śledczym w Ł. Oznacza to, że w ww. okresach syn odwołującej przebywał i nadal przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, tym samym odwołująca nie sprawuje opieki nad nim, co oznacza, że zasiłek pielęgnacyjny odwołującej nie przysługuje w okresie: od dnia 1 maja do dnia 31 sierpnia 2016 roku, od dnia 1 grudnia 2016 roku do dnia 31 sierpnia 2018 roku oraz od dnia 1 marca 2019 roku. Następnie organ sięgając do art. 16 ust. 1 i 5 oraz art. 3 pkt 7 u.ś.r. wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, zatem zasiłek ten nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, którą jest m.in. areszt śledczy i zakład karny. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku uchylił od dnia 1 kwietnia 2019 roku własną decyzję o przyznaniu W.C. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem wskutek uchylenia przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji o przyznaniu świadczenia, brak jest podstawy prawnej nie tylko do dalszej wypłaty świadczenia, ale zaistniała podstawa do zastosowania instytucji zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za podane okresy. Odnosząc się zaś do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż nie ma znaczenia okoliczność, iż strona otrzymywane świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przekazywała synowi do zakładu karnego czy też aresztu. Okoliczność właściwego wykorzystywania świadczenia nie była kwestionowana. Rzecz jednak w tym, że w okresie przebywania syna w zakładzie karnym czy areszcie, zasiłek nie przysługiwał w ogóle. Świadczenia w postaci zasiłku zostały przyznane i były wypłacone stronie, a skoro nie przysługiwały one w ogóle bo były nienależne, zwrócić musi je osoba, której je przyznano i która je otrzymała. Niewątpliwie sytuacja odwołującej jest trudna życiowo, ale organ administracji zobligowany był wydać decyzję o takiej treści po otrzymaniu informacji o przebywaniu syna w zakładach zamkniętych zapewniających całodobowe utrzymanie. Końcowo organ pouczył stronę o możliwości ubiegania się o umorzenie, ulgę, spłatę w ratach itp. Na obecnym etapie organ odwoławczy nie może zajmować się kwestią umorzenia należnych do zwrotu świadczeń. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze W. C. wskazała na naruszenie: a) przepisu postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji na skutek błędnego ustalenia, że decyzja ta była prawidłowa, podczas gdy nie była ona zgodna z prawem; b) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.ś.r. poprzez uznanie skarżącej za stronę decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego i uprawnioną do pobierania tego zasiłku, podczas gdy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje wyłącznie podmiotom wymienionym w art. 16 ust. 2 u.ś.r., tj. niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, a skarżąca nie zalicza się do takich osób, zatem nie może być uznana za stronę decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, jak i stronę decyzji o uznaniu świadczeń z nienależnie pobrane i zobowiązującej do zwrotu tych świadczeń; c) art. 30 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą zobowiązaniem skarżącej do zwrotu świadczenia jako uprawnionej do jego pobierania, mimo że skarżąca była uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, będąc jedynie osobą pobierająca świadczenie w imieniu i na rzecz syna, w związku z czym nie można nakazać jej zwrotu świadczenia; d) art. 30 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem wypłaconych świadczeń z nienależnie pobrane przez skarżącą, podczas gdy w rzeczywistości były to jedynie świadczenia nienależne, bowiem skarżąca jako osoba niebędąca uprawnioną do pobierania świadczenia nie została i nie mogła zostać prawidłowo pouczona o okolicznościach skutkujących brakiem prawa do pobierania świadczeń rodzinnych, a tym samym nie miała świadomości braku prawa syna do świadczenia; e) art. 16 ust. 5 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stosunku do skarżącej, która nie jest i nie była osobą przebywającą w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a więc rzekomo należne jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie mogło ustać wskutek wskazanej w ww. przepisie okoliczności. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., którą tenże organ ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany na syna skarżącej w podanych okresach został pobrany nienależnie i zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Poza sporem było, że decyzją z dnia [...] października 2006 roku został przyznany skarżącej bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. W terminie późniejszym wysokość przyznanego świadczenia była podwyższana. Podstawą prawną przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest przepis art. 16 u.ś.r., który zawiera zarówno przesłanki pozytywne przyznania tego zasiłku – jak i – w treści ust. 5 – przesłankę negatywną jego przyznania. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z kolei, stosownie do art. 16 ust. 5 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Definicję instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie zawiera natomiast regulacja art. 3 pkt 7 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, takim miejscem jest m.in. areszt śledczy, jak i zakład karny. Okoliczność pobytu syna skarżącej w okresie od dnia 21 kwietnia do dnia 8 sierpnia 2016 roku w Zakładzie Karnym w S., w okresie od dnia 10 lutego 2016 roku do dnia 21 sierpnia 2018 roku w Areszcie Śledczym w Ł., a od dnia 21 lutego 2019 roku ponownie w Areszcie Śledczym w Ł. jest poza sporem w sprawie. Oznacza to, że w ww. okresach syn skarżącej przebywał i przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, tym samym zasiłek pielęgnacyjny w tych okresach nie przysługuje. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca w dniu 5 kwietnia 2019 roku poinformowała organ, że jej syn jest pozbawiony wolności. Okoliczność ta zyskała potwierdzenie w piśmie Centralnego Zarządu Służby Więziennej w W. z dnia 30 kwietnia 2019 roku. Poza sporem było, że po uzyskaniu tej informacji Prezydent Miasta w dniu [...] roku wydał decyzję o uchyleniu od dnia 1 kwietnia 2019 roku decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego (zasiłek ten został przyznany bezterminowo). Decyzja ta została oparta na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. i jest ostateczna. Należy tu dodać, że decyzja wydana w trybie tego artykułu może wywrzeć skutki wyłącznie ex nunc (na przyszłość) i ma charakter decyzji konstytutywnej. Przechodząc dalej, to stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne – zgodnie z art. 30 ust. 2 u.ś.r. – uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wynika wznowienia postępowania i osobie odmówiono praw do świadczenia rodzinnego. Przywołany powyżej przepis ustawy statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 1 u.ś.r.), a także zawiera definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego (art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 u.ś.r.). W treści zacytowanych przepisów ustawodawca posłużył się pojęciem: "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreślono, że "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 roku, sygn. I OSK 981/10; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby pobierającej świadczenie. Istotne w niniejszej sprawie było czy skarżąca została prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia rodzinnego – zasiłku pielęgnacyjnego oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zaistnieniu takich okoliczności (art. 25 ust. 1 u.ś.r.). Niewątpliwie w treści wniosku o przyznanie świadczenia zawarte jest pouczenie, że świadczenie nie przysługuje w przypadku przebywania osoby uprawnionej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, którą jest m.in. areszt śledczy, jak i zakład karny. Bezspornie skarżąca miała świadomość, że jej syn (jako osoba uprawniona do świadczenia) przebywał w areszcie śledczym, jak i w zakładzie karnym. Mimo pouczenia skarżąca nie powiadomiła o zaistnieniu okoliczności powodującej ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a mianowicie o pobycie w areszcie śledczym i zakładzie karnym. Skarżąca informację o tym przekazała organowi dopiero w kwietniu 2019 roku, podczas gdy syn po raz pierwszy trafił do aresztu śledczego w kwietniu 2016 roku. W ocenie Sądu, zasadne jest zatem żądanie przez organ pomocy społecznej zwrotu kwoty stanowiącej równowartość wypłaconego skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego w okresie pobytu jej syna w areszcie śledczym i zakładzie karnym. Z tego powodu – zdaniem Sądu – w sprawie nie doszło do naruszenia ani art. 30 ust. 1, ani art. 30 ust. 2 u.ś.r., a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Niewątpliwie wnioskodawczynią ubiegającą się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w roku 2006 była skarżąca. Wydana w dniu [...] października 2006 roku decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w późniejszym terminie była zmieniana przez organ, ale tylko w zakresie wysokości przyznanego świadczenia, stąd należy przyjąć, że osobą pobierającą świadczenie była skarżąca (matka osoby uprawnionej), a zatem osobą zobowiązaną do jego zwrotu jest także skarżąca. Z tego także powodu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca nie kontestuje tego, że pobierała świadczenie. Także poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostają okoliczności związane z kontaktami skarżącej z synem. Niewątpliwie okoliczność, że syn był karany za wyłudzenie pieniędzy od skarżącej, okradanie jej, jak i znęcanie się psychiczne i fizyczne nad matką, powinna być uwzględniona w toku postępowania w sprawie przyznania ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia. Wówczas także organ uwzględni wszelkie okoliczności związane z sytuacją finansową strony. Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości. dc