II OSK 1632/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 871/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 871/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję. Organ administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: 1. art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "P.b.") w powiązaniu z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ drugiej instancji, pomimo, iż w przedmiotowej sprawie przepisy prawne nie dają podstawy wydania nakazu wykonania określonych czynności albo robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., zaś umorzenie całego postępowania jest niezasadne (przeprowadzone postępowanie wykazało, iż przedmiotowe roboty budowlane, pomimo, że prowadzone były bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, wykonane zostały zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, zasadami wiedzy technicznej oraz obowiązującymi normami, jak też doprowadziło do ustanowienia kierownika budowy i prowadzenia przez niego dziennika budowy) - wobec czego organ drugiej instancji - zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. - nie miał podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem; 2. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek uznania, iż organ drugiej instancji nie może wydać decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzec o umorzeniu postępowania tylko w części, mimo, że art. art. 104 § 2 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wyraźnie tak stanowi. Podnosząc powyższe zarzuty, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, bądź oddalenie skargi; 2. zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego, według norm przepisanych. Ponadto organ administracji oświadczył, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjne nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiany sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne wraz z instalacjami zewnętrznymi i przebudową odcinka sieci wodociągowej w celu likwidacji kolizji z tą siecią, a także częściowym zagospodarowaniem terenu położonego na działce nr ew. [...], obręb S., gmina R., realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.K. od powołanej decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne w części dotyczącej nałożenia na Pana T. K., zam. w S. [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne, wraz z instalacjami zewnętrznymi i przebudową odcinka sieci wodociągowej w celu likwidacji kolizji z tą siecią, a także częściowym zagospodarowaniem terenu działki nr [...], obr. S., realizowanych na podstawie decyzji Starosty Powiatu Ch. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], pozwolenia na budowę. Przywołane rozstrzygnięcie decyzji organu drugiej instancji narusza art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jakkolwiek ostatni człon art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który powołano w podstawie prawnej decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2019 r ("uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części") może nasuwać wątpliwości interpretacyjne, to należy podkreślić, że potwierdzona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, daje stronie tego postępowania prawo do dwukrotnego rozpatrzenia, a także rozstrzygnięcia jej sprawy przez dwa organy administracji. Oznacza to, że organ odwoławczy w całokształcie rozpatruje i rozstrzyga sprawę załatwioną decyzją organu pierwszej instancji. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, ma więc obowiązek zająć stanowisko w sprawie, co powinno nastąpić poprzez rozstrzygnięcie istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zatem organ drugiej instancji w całości uchyla zaskarżoną decyzję (nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.), to nie może pozostawić poza zakresem rozstrzygnięcia wydanego na skutek takiego uchylenia jakiejś części sprawy załatwionej decyzją organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania nie rozstrzyga bowiem o całości sprawy zakończonej decyzją "pierwszoinstancyjną", co jest równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. Takie rozstrzygnięcie zawarto natomiast w decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2019 r., co trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym oba zarzuty postawione w skardze kasacyjnej należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.