II OSK 1522/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 892/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 892/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego, znajdującego się na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], arkusz [...], obręb [...]), do stanu poprzedniego poprzez likwidację 22 otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej tego budynku, graniczącej z nieruchomością przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], arkusz [...], obręb [...]), poza 23. otworem okiennym, znajdującym się w opisanej ścianie, przynależącym do lokalu nr [...] (objęty odrębnym postępowaniem znak: [...]), uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię prawa materialnego poprzez mylne rozumienie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), polegające na tym, że likwidacja 22 otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w P., będącego budynkiem podlegającym ochronie konserwatorskiej (na podstawie tzw. wpisu obszarowego, dokonanego w rejestrze zabytków pod numerem [...]), orzeczona na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymaga przed wydaniem tej decyzji uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020, poz. 282), 2. błędną wykładnię prawa materialnego poprzez mylne rozumienie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków polegające na tym, że po pierwsze jest konieczne i dopuszczalne uzyskanie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia na likwidację samowolnie wykonanych robót budowlanych w obiekcie budowlanym objętym ochroną konserwatorską, i że po drugie to pozwolenie powinna uzyskać od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie osoba dopuszczająca się samowolnego wykonania robót budowlanych w obiekcie objętym ochroną konserwatorską, lecz nadzór budowlany, 3. niezastosowanie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i w konsekwencji nieuznanie, że ilekroć wykonano roboty budowlane przy zabytku objętym ochroną konserwatorską bez pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to Wojewódzki Konserwator Zabytków wydaje w odrębnym postępowaniu decyzję administracyjną nakazującą osobie dopuszczającej się takiego naruszenia prawa przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Na podstawie ww. zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m.in., że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych, w szczególności likwidacji otworów okiennych, w budynku objętym opieką konserwatorską, nie jest uwarunkowane uprzednim zajęciem stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w jakimkolwiek trybie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, skoro inwestorzy zrealizowali otwory okienne bez pozwolenia na budowę, w dodatku w taki sposób naruszając bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa (otwory okienne w granicy działki), to nie było i nie jest możliwe ich zalegalizowanie. Nawet jeśli Wojewódzki Konserwator Zabytków dostrzegłby potrzebę istnienia samowolnie wykonanych otworów okiennych w ścianie granicznej (wszystkich otworów lub wybranych), to i tak ich istnienie w tym konkretnym usytuowaniu jest wykluczone z uwagi na przywołane wyżej przepisy. Pismem z [...] czerwca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie wskazać należy, że w sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy budynek, w którym wykonano 22 otwory okienne bez pozwolenia na budowę, jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie tzw. wpisu obszarowego do Rejestru Zabytków Nieruchomości pod nr [...], dotyczącego najstarszych dzielnic Miasta P., a sam budynek ujawniony jest w Gminnej Ewidencji Zabytków. Fakt samowolnego wykonania ww. otworów okiennych, na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, również nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przypomnieć należy, że decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące m.in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego, po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego, w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1708/19, LEX nr 2769234 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2023/17, LEX nr 2695348). Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, przedmiotowe otwory okienne, samowolnie wykonane w ścianie szczytowej graniczącej z nieruchomością przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], arkusz [...], obręb [...]), powstały w różnym okresie, ale po 1976 r. Świadczy o tym też ich niejednolite rozmieszczenie na elewacji oraz ich dowolna wielkość. Prawidłowo organy administracji, a za nimi sąd wojewódzki, uznały, że ww. otwory okienne zostały wykonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, które nie przewidywały możliwości lokalizacji w ścianie budynku, zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, otworów okiennych. Jednak przy orzekaniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w ramach przedmiotowego postępowania zamierza wydać nakaz wykonania robót budowlanych wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej, nie posiada on samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczne jest w takim przypadku bądź uzyskanie, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków, bądź uzgodnienie decyzji nakazującej wykonanie takich robót z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Organ nadzoru budowlanego jest bowiem związany w tym zakresie stanowiskiem konserwatora zabytków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1249/15, LEX nr 2276579). Artykuł 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wskazuje, jakie prace przy zabytku wymagają uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Takimi pracami są także bez wątpienia prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem (czy jak w niniejszej sprawie – do stanu poprzedniego, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11, LEX nr 1215853). Jednocześnie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że w niniejszej sprawie przywołany wyżej przepis nie ma zastosowania, ani że to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto, nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że w sprawie należało zastosować art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Przypomnieć należy, że w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidziano instytucji legalizacji samowoli konserwatorskiej w odróżnieniu od przepisów Prawa budowlanego. W razie naruszenia art. 36 ust. 1 ww. ustawy konieczne jest zastosowanie jednej z sankcji przewidzianych w jej art. 45 ust. 1 (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1090/15, LEX nr 2232473 czy z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1934/17, LEX nr 2609737). Powyższe oznacza, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków to postępowanie prowadzone przez konserwatora zabytków. Stąd niemożliwe jest, by organy nadzoru budowlanego, w ramach własnego postępowania, oparły swoje rozstrzygnięcie o ww. przepis. Wobec powyższego, niezasadne były zarzuty skargi kasacyjnej – sąd wojewódzki prawidłowo przyjął, że organy nadzoru budowlanego przedwcześnie wydały swoje rozstrzygnięcia skoro nie ustaliły, czy w sprawie konieczne jest uzyskanie stanowiska właściwego konserwatora zabytków, naruszającym tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.