II SA/Sz 858/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r. nr [...] 1. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z up. Burmistrza B. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania A. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem D. G.. 2. Z uzasadnienia ww. decyzji Kolegium wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powodem odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji jest niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ten ustalił, że A. G. ze względu na stan zdrowia została zaliczona do drugiej grupy inwalidztwa i z tego tytułu pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy. Wyjaśnił, że pierwotnym założeniem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie osobom, które dla sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, rezygnują z zatrudnienia bądź takiego zatrudnienia nie podejmują, swoistej rekompensaty finansowej. Zatem świadczenie pielęgnacyjne w swojej istocie nie jest nagrodą za sprawowanie opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, lecz jest instytucją pomocy ze strony państwa w sytuacjach, w których choroba, a w konsekwencji niepełnosprawność osoby bliskiej, wymuszają rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia. Wskazał, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad synem, jednakże w sytuacji, gdy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy - zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. 3. A. G. wywiodła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyjaśniła, że jest matką trójki dzieci: dwóch córek w wieku 24 i 14 lat i niepełnosprawnego od urodzenia syna, który wymaga całodobowej opieki i nieustannej obecności odwołującej (napady padaczkowe), jest głęboko opóźniony w rozwoju psychoruchowym - nie mówi. Odwołująca jest osobą niepełnosprawną - ma obustronny niedosłuch, który spowodował, że została zaliczona do II grupy inwalidzkiej i w związku z tym pobiera miesięczną rentę. W ocenie odwołującej, organ wydając zaskarżoną decyzję powinien mieć na uwadze, że jako osoba pobierająca rentę inwalidzką w wysokości [...] zł ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko, które jest w wysokości przewyższającej jej świadczenie tj. w kwocie [...]zł. Odwołująca wniosła, aby organ II instancji przyznał jej różnicę między świadczeniem pielęgnacyjnym syna a jej rentą inwalidzką. Podniosła, że spełnia wszystkie przesłanki określone w ustawie - opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnacja z pracy zawodowej na rzecz świadczenia całodobowej pomocy nad członkiem rodziny i związana z tym utrata wynagrodzenia i utrzymywanie się wyłącznie z uzyskanego świadczenia pielęgnacyjnego, pozostawanie w relacji z niepełnosprawnym członkiem rodziny w obowiązku alimentacyjnym i wywiązywanie się z tego obowiązku dobrowolnie odciążając w ten sposób państwo od konieczności zapewnienia instytucjonalnej opieki tym osobom. Jedyną zaś przeszkodą jest choroba odwołującej, niezawiniona przez nią. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze S., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dalej jako "ustawa". Następnie wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. W wyniku analizy sprawy Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka negatywna, określona w ww. przepisie uniemożliwiająca przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia. Nie jest bowiem sporne na gruncie niniejszej sprawy, że A. G. sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym synem, ma ustalone prawo do renty. W aktach sprawy znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] r. o waloryzacji renty przysługującej A. G.. Posiadanie prawa do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a (w niniejszej sprawie - do renty) wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, niezależnie od tego jaka jest wysokość danego świadczenia. Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy jest jednoznaczny w swej treści. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie są tym przepisem związane, skutkiem czego były zobligowane do wydania decyzji odmawiającej przyznania odwołującej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organy administracji nie mają podstawy prawnej by dokonać, wskazywanego przez odwołującą "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej renty a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych organy nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie. 5. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. A. G. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: - art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych, - art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie przez co zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych, - art. 28 ust. 1 i 2c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych poprzez jego niezastosowanie. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: 7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 8. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego - w przedmiocie odmowy przyznania A. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem - zasługuje na uwzględnienie. 9. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organy pierwszej i drugiej instancji, stosując wykładnię literalną tego przepisu przyjęły, że skarżąca nie spełnia ustawowych wymogów do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem ma ustalone prawo do renty, co wyklucza możliwość uzyskania ww. świadczenia. W ocenie Sądu, zważywszy zwłaszcza na rezultaty innych sposobów wykładni wskazanych przepisów, stanowisko wyrażane przez Trybunał Konstytucyjny oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych w podobnych sprawach, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie zawarte w niej rozstrzygnięcie nie zasługują na aprobatę. 10. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o przyznanie którego wniosła skarżąca, wynosi [...] zł (kwota podana zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019, M.P.2018.1099), natomiast wysokość świadczenia, które przysługuje skarżącej z tytułu prawa do renty z powodu niezdolności do pracy, wynosi [...] zł, a zatem świadczenie to jest niższe od wysokości ewentualnego świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro więc istnieje możliwość, że w konkretnym przypadku wysokość świadczenia pielęgnacyjnego może przewyższać świadczenie rentowe i jednocześnie wykluczać osobę spełniającą warunki do jego uzyskania w świetle przesłanek określonych w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., to uznać należy, że przepis ten ma charakter dyskryminujący i prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania osób dysponujących publicznym prawem podmiotowym do tego świadczenia. Problem ten dostrzegł Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazany przepis uznał za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu podkreślić należy, że przesłanki leżące u podstaw tego orzeczenia mają charakter generalny i powinny być odnoszone odpowiednio także do innych świadczeń rentowych i emerytalnych (do wyroku zgłoszono zdanie odrębne, w którym podstawowym zarzutem było to, że Trybunał zajął się jedynie wycinkiem problemu, a więc kwestią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy). W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał nawiązał do wcześniejszego wyroku tego organu z dnia 18 listopada 2014 r., w którym stwierdzono, że "Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej (...) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi" (wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Jest to o tyle istotna uwaga, że organom orzekającym w sprawie tego świadczenia, a czasami także i sądom administracyjnym, umyka z pola widzenia jego cel. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Sąd podziela przekonanie, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może uzasadniać stanowisko przyjęte przez organy orzekające w sprawie, to jednak rezultat tej wykładni, prowadzący wyraźnie do naruszenia zasady równości, a także, w odczuciu społecznym, niesprawiedliwy, skłania do szukania takiej interpretacji, która czyniłaby zadość wskazanym wartościom (równość, sprawiedliwość). Zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, a także prokonstytucyjnej, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty nie w całości, ale do wysokości tej renty. W tym kierunku zmierza też orzeczenie NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19: "Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie." Zdaniem Sądu, uzasadnione byłoby również takie rozumienie ww. przepisu, że – mając na uwadze, iż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem na rzecz osoby niepełnosprawnej – jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, jak w niniejszej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w całości, a nie wyłącznie w części odpowiadającej różnicy między wysokością tego świadczenia, a wysokością renty. W konsekwencji, zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która prowadziłaby do całkowitego pozbawienia świadczenia pielęgnacyjnego strony, której przysługuje świadczenie w postaci emerytury czy renty, jednakże w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, której znaczenie wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że istotą zasady równości jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się daną cechą relewantną (por. wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł takowych przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winny też dokonać w niniejszej sprawie organy. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. 11. Wszystkie te uchybienia przepisom prawa stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Organy wezmą pod uwagę, że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawnym synem (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia (przystosowane stanowisko pracy). Skarżąca nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej. W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości co najmniej pomniejszonej o kwotę renty.