II OSK 162/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. i A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1356/19 w sprawie ze skargi J. Z. i A. Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 września 2019 r. nr 681/2019 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi J. Z. i A. Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 września 2019 r., nr 681/2019, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a to: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. polegające na ograniczeniu rozpoznania sprawy wyłącznie do zbadania zasadności i legalności wydanego przez organ II instancji orzeczenia kasacyjnego a tym samym zaniechania rozpoznania istoty sprawy w granicach skargi z dnia 18 października 2019 r., co w konsekwencji doprowadziło do braku wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz wydania orzeczenia nieodpowiadającego prawu, oraz w konsekwencji naruszenie także: 2. art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 K.p.a. polegające na ograniczeniu orzeczenia do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, podczas gdy prawidłowa analiza, ocena i rozstrzygnięcie podniesionych w skardze zarzutów winna prowadzić do orzeczenia skutkującego uchyleniem postanowienia zarówno organu I jak i II instancji. II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na określeniu obowiązku skarżących legitymowania się pozwoleniem na budowę podczas gdy remont obiektów budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2019 r. oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 lipca 2019 r., znak ROIK II.5160.71.2019.MMP oraz umorzenie postępowania, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W piśmie z dnia 22 września 2020 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Odniesienie się do tych zagadnień rozpocząć należy od analizy przepisu art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., którego naruszenie Sąd pierwszej instancji uznał za przyczynę uchylenia zaskarżonego postanowienia. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95). Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji normy prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niezamieszczenie w postanowieniu rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych. Abstrahując od trafności tego stanowiska, skonstatować należy, aprobując stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że naruszenie polegające na nieorzeczeniu o wstrzymaniu robót budowlanych nie należy do naruszeń procesowych skutkujących niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Możliwe jest sanowanie tego rodzaju naruszenia prawa materialnego w drodze postanowienia reformatoryjnego opartego na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. Podkreślić warto, że dopuszczenie w omawianej sytuacji procesowej orzeczenia reformatoryjnego nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Niezależnie od tego, czy postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakładające obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3, zawiera rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowalnych, stanowi ono postanowienie inicjujące tryb sanowania samowoli budowlanej, przewidziany w art. 48 ust. 2-4 Prawa budowlanego. Wydanie postanowienia nakładającego obowiązki wskazane art. 48 ust. 3 oznacza, że według organu nadzoru budowlanego, zachodzą okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zamieszczenie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych lub rozstrzygnięcia o niewstrzymaniu robót z uwagi na ich zakończenie, jest zatem zagadnieniem z zakresu treści sentencji, niewpływającym na ocenę, czy doszło do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia przewidzianego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przyjmowany w orzecznictwie pogląd o konieczności zawarcia w postanowieniu orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych, nawet w przypadku ich zakończenia, jest rezultatem nie tyle wykładni językowej (co do zasady wstrzymanie dotyczy przecież działań będących w toku), ile wykładni systemowej. Nie ma zatem, w przypadku wydania postanowienia opartego na art. 48 ust. 2-3 Prawa budowlanego, niezawierającego rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych, mowy o rażącym naruszeniu prawa, które niezależnie od przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. skutkowałoby koniecznością wydania postanowienia kasacyjnego. Przyjęcie powyższego stanowiska, aprobującego zaskarżony wyrok, oznacza, że sprawa wraca do etapu zażaleniowego. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie zażalenia, przy czym organ będzie związany jedynie stanowiskiem w zakresie braku podstaw do wydania postanowienia opartego na art. 138 § 2 K.p.a. z powodu zawarcia w punkcie I postanowienia PINB rozstrzygnięcia: "Nie orzekać w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. O. [...] w K.". W konsekwencji, uchylając zaskarżone postanowienie z podanej wyżej przyczyny, Sąd pierwszej instancji nie zawarł oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania wykraczających poza zasadność zastosowania przez organ zażaleniowy art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. Ograniczenie zakresu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania nie narusza art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wynikają z kryteriów, według których badana jest zgodność z prawem postanowienia kasacyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. W rezultacie przedwczesny jest zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, odnoszący się do oceny rezultatów postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a.). Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 K.p.a. polegający na ograniczeniu orzeczenia do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Jak wynika z poprzedzających rozważań, przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie kasacyjne. Uznanie, że wyeliminowanie postanowienia kasacyjnego było konieczne, otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym przedwczesny jest także zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.