II SA/Kr 1533/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2020 r. sprzeciwu B.C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 listopada 2019 r. znak [....] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na działkach i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego B.C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy Alwernia decyzją z 21 sierpnia 2018 r. znak OŚPN.6331.5.2017, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Przedsiębiorstwo [....] w A. z 28 czerwca 2017 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [....] obręb A. poprzez podniesienie gruntu na działkach nr [.....] , nakazał właścicielowi działek nr [.....] B.C. : 1. przywrócenie stanu poprzedniego na części ww. działek, określając termin wykonania obowiązków polegających na przywróceniu stanu poprzedniego na 31 października 2018 r. 2. usunięcie pasa nasypu wzdłuż nasypu kolejowego docelowo do 6 m minimum przy zachowaniu obecnej wysokości dna. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), dalej P.w., a także art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 7 lutego 2019 r. znak: [.....] , wydaną po rozpoznaniu odwołania P.B. , na podstawie art. 29 P.w. w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017, poz. 1566 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło decyzję I instancji w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy: 1. nakazując właścicielowi działek nr [....] B.C. przywrócenie stanu poprzedniego na części ww. działek. 2. nakazując usunięcie pasa nasypu wzdłuż nasypu kolejowego docelowo do 6 m (sześć metrów) minimum przy zachowaniu obecnej wysokości dna. Decyzję SKO zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.B. , a Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 417/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. znak [....] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 21 sierpnia 2018 r. znak [.....] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzję tę zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.C. , zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody [....] narusza powyższy przepis, co powoduje konieczność jej uchylenia. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie w sposób wiążący dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego wypowiedział się Wojewódzki Sąd Adminsitracyjny w Krakowie, a Kolegium wskazań zawartych w wyroku nie wykonało. Sąd w obszernym uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 417/19 przeprowadził szczegółową analizę zebranego materiału dowodowego w świetle art. 29 P.w. Rozważania te doprowadziły do wniosku, że nakazy sformułowane przez organy są nieprecyzyjne, a zatem należy je uznać za wadliwe. WSA w Krakowie stwierdził między innymi: "Po pierwsze, orzeczony w pkt 1 nakaz przywrócenia stanu poprzedniego na części ww. działek ("nakazuje się właścicielowi działek nr [....] obręb A. B.C. przywrócenie stanu poprzedniego na części ww. działek") nie określa w żadnym stopniu tej części, na której nastąpić ma restytucja. Co prawda z uzasadnienia decyzji, a zwłaszcza z treści i wniosków opinii biegłego można domniemywać, że chodzi o część działek, o której mowa w pkt 2 decyzji, jednak takie wątpliwości interpretacyjne należy uznać za dyskwalifikujące kontrolowaną decyzję i uzasadniające jej wyeliminowanie z porządku prawnego. Z kolei pkt 2 decyzji ("nakazuje się usunięcie pasa nasypu wzdłuż nasypu kolejowego docelowo do 6 m (sześć metrów) minimum przy zachowaniu obecnej wysokości dna") mówi o sześciometrowym pasie wzdłuż nasypu kolejowego, co jest sformułowaniem zbyt ogólnym. Organ nie wskazał bowiem ani na jakich działkach ma przebiegać ten sześciometrowy pas, ani w jakiej odległości od nasypu kolejowego ma on przebiegać. Termin "wzdłuż" w myśl słownika PWN na stronie https://sjp.pwn.pl znaczy bowiem tyle, co równolegle do długości danego obiektu lub równolegle do dłuższego boku. Pojęcie to nie definiuje odległości od równoległego obiektu stanowiącego punkt odniesienia. Z jednej strony, jeżeliby przyjąć, że pas ten ma przebiegać jedynie po działkach nr [....] , to jego umiejscowienie i wzajemna relacja z istniejącym, węższym "korytarzem" nie są określone. Z drugiej, jeżeli miałby przebiegać bezpośrednio przy nasypie kolejowym, to stosownie do map zalegających w aktach sprawy jego znaczna część przypada na działkę nr [....] , której formalnie organy nie objęły postępowaniem, a nawet nie ustaliły jej właściciela. W aktach brak jest stosownych wypisów z ksiąg wieczystych czy rejestru gruntów." W uzasadnieniu omawianego wyroku Sąd wyjaśnił, dlaczego uchylił wyłącznie decyzję organu II instancji: "Sąd przy tym nie uchylił decyzji organu I instancji (art. 135 P.p.s.a.), bowiem uznał, że nie jest wykluczone, że zgromadzony materiał dowodowy, po ewentualnym nieznacznym uzupełnieniu, pozwoli organowi odwoławczemu wydać decyzję merytoryczną, która prawidłowo - w jednoznaczny sposób, nadający się do egzekucji – określi stosowny nakaz (nakazy). Sformułowanie "nakazuje się usunięcie pasa nasypu wzdłuż nasypu kolejowego docelowo do 6 m (sześć metrów) minimum przy zachowaniu obecnej wysokości dna" jest niejednoznaczne, budzi bowiem wątpliwość, do której części nakazu odnosi się słowo "minimum". Jeżeli natomiast organ odwoławczy uzna, że przy zastosowaniu, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu wykładni przepisów konieczna będzie zmiana kręgu stron postępowania, to może skorzystać z możliwości przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a." Z powyższych wskazań jednoznacznie wynikał obowiązek organu odwoławczego przeprowadzenia analizy zebranych materiałów i ustalonego stanu faktycznego. Sąd stwierdził, że Kolegium winno rozważyć, czy nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Sąd dopuścił możliwość wydania decyzji kasatoryjnej dopiero wówczas, gdyby taka pogłębiona analiza doprowadziła organ II instancji do wniosku, że zachodzi konieczność zmiany kręgu stron postępowania. Wskazań tych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wykonało w żadnym stopniu, w całości przerzucając obowiązek wyjaśnienia sprawy na organ I instancji. W zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził: "Prowadząc ponownie postępowanie organ powinien precyzyjnie wskazać na jakich działkach ma przebiegać sześciometrowy pas wzdłuż nasypu kolejowego i w jakiej odległości od niego. Jeżeli pas ów miałby przebiegać bezpośrednio przy nasypie kolejowym, to stosownie do map jego znaczna część przypadałaby na działkę [....] . Dlatego, zdaniem składu orzekającego Kolegium, należy w przedmiotowej sprawie poszerzyć zakres stron postępowania o właściciela działki 18/5, którego należy ustalić". Z zacytowanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie przeprowadziło oceny nakazanej mu przez Sąd, lecz niejako "na wszelki wypadek" nakazało organowi I instancji poszerzyć krąg stron postępowania o właściciela działki nr [....] Niemal dosłownie przepisano do uzasadnienia zaskarzonej decyzji wskazania WSA: "W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustosunkuje się również szczegółowo, w razie potrzeby posiłkując się wiedzą biegłego, do pozostałych podnoszonych przez skarżącego kwestii, jak np. granice nałożonego nakazem obowiązku, w związku z granicami pomiędzy działkami B.C. , a działkami od strony wschodniej i południowej, np. z działkami nr [....] ". Istotne jest, że Sąd wskazania te skierował do organu odwoławczego, podczas gdy Kolegium nie podjęło jakiejkolwiek próby wyjaśnienia tych kwestii. Trzeba się również zgodzić ze skarżącym, który dostrzegł w zaskarżonej decyzji jawną sprzeczność: Kolegium z jednej strony stwierdza, że "Burmistrz Gminy A. prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy", by w kolejnym akapicie zarzucić, że "Burmistrz A. nie dość dokładnie opisał całość dokonanej zmiany, co spowodowało, że nie zostały w precyzyjny sposób sformułowane nakazy". Ostatnie cytowane stwierdzenie pochodzi wprost z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie, z tym, że Sąd odniósł go do organów obydwu instancji ("Organy jednak nie dość dokładnie opisały całość dokonanej zmiany, co skutkowało w efekcie nieprecyzyjnie sformułowanymi nakazami"). Sąd wytknął, że organy nie ustaliły zakresu obszaru, na jakim B.C. wykonał nasyp, w szczególności w odniesieniu do granic geodezyjnych działek nr [....] z działką nr [...] . W konsekwencji – zdaniem Sądu - organy nie opisały właściwie, jakie obowiązki i na kogo należy nałożyć, by prawidłowo stwierdzony bezprawny stan usunąć, to jest nie określił precyzyjnie, jakie działania należy podjąć by wyeliminować szkodliwe oddziaływanie. Również i te rozważania zostały bez jakiejkolwiek analizy przepisane do uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako wskazania zaadresowane do organu I instancji: "Prowadząc zatem ponownie postępowanie organ I instancji powinien ustalić obszar, na jakim p. B.C. wykonał nasyp, w szczególności w odniesieniu do granic geodezyjnych działek nr [....] z działką nr [....]. Należy zatem właściwe opisać, jakie obowiązki należy nałożyć na p. B.C. , by bezprawny stan usunąć, czyli precyzyjne określić, jakie działania należy podjąć by wyeliminować szkodliwe oddziaływanie". Dokonana przez Sąd w niniejszej sprawie analiza zaskarżonej sprzeciwem decyzji prowadzi do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo i przedwcześnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., z pominięciem jednoznacznych wskazań Sądu, wiążących Kolegium na pdostawie art. 153 p.p.s.a. W prawomocnym wyroku Sąd nakazał bowiem organowi odwoławczemu przeprowadzenie własnej analizy zebranych materiałów oraz w razie potrzeby ich nieznaczne uzupełnienie i zezwolił na wydanie decyzji kasatoryjnej dopiero po spełnieniu określonych warunków. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera jakiejkolwiek analizy, a jedynie kopiuje wskazania Sądu, czyniąc ich adresatem organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykona wskazania wynikające z wydanego w sprawie prawomocnego wyroku, których wykonania zaniechało w zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim winno ocenić, czy wymaga zmiany krąg stron postępowania poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie właściciela działki nr [....] . W tym zakresie należy również uwzględnić stanowisko skarżącego, który w sprzeciwie podniósł, że "niniejsze postępowanie powinno zostać zakończone bez wzywania do udziału w sprawie właściciela działki [....] gdyż jest to działka gruntu pod rzeką R. Koryto tej rzeki powinno być poszerzone i to na odcinku minimum 2 km aby zapobiegać ewentualnym podtopieniom". Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).